消除贫困是一个世界性的难题。我国在经济快速发展带动贫困减缓的同时，自1986年起，实行了政府主导的大规模脱贫攻坚行动，先后经历了救济式扶贫、开发式扶贫以及自2013年开始的精准扶贫。依靠易地搬迁扶贫、生态补偿扶贫、教育扶贫、社会保障兜底扶贫等手段，自党的十八大以来，每年减贫人口在1300万人以上，贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%。时至今日，扶贫已进入深度贫困的攻坚阶段。截至2016年底，按照现行标准，我国依然存在4335万深度贫困人口，主要集中在生存环境恶劣、基础设施和公共服务缺口大的老、少、边、穷地区。习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上强调：“脱贫攻坚工作进入目前阶段，要重点研究解决深度贫困问题。”党的十九大报告强调：“重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”客观认识并精准识别深度贫困是实现这一目标的基础和前提。
近十年来，对贫困的认识已经从单一的收入贫困发展到包括能力贫困、环境限制、权利剥夺、文化差异等维度在内的多维贫困。在此基础上，精准识别深度贫困的基本原则有两个，一是贫困瞄准要从能力贫困入手；二是贫困分析要突破静态的截面研究思路，以动态的思路和方法区分暂时贫困和长期贫困，关注贫困人口在不同时期贫困状态的变化过程。以这两个标准，可以界定深度贫困的基本特征是“贫困程度深且长期陷于贫困状态”。“贫困程度深”指的不仅是物质匮乏，深度贫困人口在投资理财意识、教育机会、饮水卫生及健康、社会资本、社会排斥等能力指标上均落后于平均水平。“长期陷于贫困状态”指的是无力摆脱目前的匮乏处境，即使暂时脱离了贫困状态也很容易返贫，同时由于生活方式、行为规范、价值观念体系等“亚文化”的影响，贫困人群的后代极易陷于贫困，表现出明显的代际传递特征。
深度贫困人口为什么会陷入长期持久的恶性贫困循环状态而难以摆脱？为什么在我国已经进行了长期大规模扶贫行动，且经历了2013年开始的精准扶贫以及2015年的几次“回头看”，贫困人口基本得到精准帮扶的情况下，深度贫困人口依然存在？从具体情况看原因大致如下：
首先，没有劳动能力，导致“无业可扶、无力脱贫”的因病致贫与返贫现象。这种情况在剩余贫困人口中的致贫比例从2013年的42%上升到现在的44%，涉及1200多万个家庭。虽然目前的新型农村合作医疗和农村互助医疗制度建立了基本的医疗保障体系，但没有实现精准化瞄准和管理，降低了扶助效果。
其次，有劳动能力但不认为自己贫困，没有脱贫的愿望，或者有脱贫愿望但缺乏脱贫的勇气和行动。由于对待事物的认知不同，部分贫困人群满意于自给自足、自由自在的生存状态，或者由于长期生活在贫困之中，受文化习俗、思维定势和价值取向的影响，对贫困产生了自适应和自我维护，缺乏走出困境的勇气和想法。这种文化属性与资源匮乏、环境恶劣等其他属性之间不一定有直接的因果联系。
再次，有劳动能力，有脱贫的愿望，但缺乏谋生技能的能力制约型贫困。由于受教育程度低，缺乏知识更新和获取的能力，或者没有接受相应的职业技能培训，贫困人群缺乏专门知识、没有专有性人力资本，无法在竞争性的经济活动中获取收益。
最后，有劳动能力但深受环境条件制约的资源匮乏型贫困。由于生活在自然条件恶劣、环境资源匮乏的地区，形成了从属于连片贫困区、贫困县和贫困村的大规模贫困人群。生态环境脆弱、地理位置偏僻、基础设施薄弱、资源禀赋不足导致要素流动困难，生产风险加大；而封闭的环境又导致这个群体普遍缺乏市场意识和风险意识，远离现代文明，环境适应性差，移民搬迁扶贫等手段反而会加剧贫困，而一般性产业扶贫手段虽然能保证地区资源的资本化利用，但无论在生产还是分配环节，贫困人群实际上都被排除在外，很难有效参与。
通过上述分析可见，无论何种原因致贫，深度贫困人群往往没有脱离贫困的想法和勇气，缺乏脱离贫困的技能和手段。环境封闭、信息匮乏与观念落后、智力开发不足几方面相互影响、相互制约、相互强化，导致贫困人群缺少达到最低生活水准的能力，处于诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森所说的可行能力的匮乏困境。
党的十九大报告指出，“注重扶贫同扶志、扶智相结合”。世界银行的基本观点认为“任何减贫战略的核心内容都是拓宽穷人的能力”。因此，建立以增强深度贫困人群能力为方向的“赋能”机制是解决问题的基本手段。
首先，以多层次健康扶贫体系精准扶贫。对于因病致贫和返贫的深度贫困人群，要以“建库立卡”为基点进行分类瞄准和精准管理。建立新农合制度为主干，医疗大病保险和疾病应急救助为补充的健康扶贫体系。同时，积极发展商业健康保险和慈善救助。组织制度上，确立农村分级诊疗模式，发挥基层医疗卫生机构的作用，缓解医疗救助制度的压力。
其次，以多层级教育培训阻断贫困的代际传递。诺奖获得者詹姆斯·赫克曼的研究显示，对高等教育投入的回报是1:1，而对儿童早期教育投入的回报能达到1:8。我国已提前完成了联合国千年发展目标，在儿童教育和健康的相关指标上在发展中国家名列前茅。但这方面依然存在巨大的城乡差距，乡村尤其是贫困乡村的孩子在生长迟缓率、低体重率、贫血率等指标上远远高于城市。专门针对贫困乡村的学前营养和学前教育计划对于阻断贫困的代际传递意义重大，是让每个孩子都能享有公平而有质量的教育的关键一环。同时，脱贫攻坚的实践证明，职业教育是见效最快、成效最显著的扶贫方式。应根据深度贫困人群的年龄结构、产业背景、民族成分等现实情况细化教育培训资金安排，开展适应当地产业特色的技能培训。
再次，以贫困人群深度参与的产业扶贫缓解资源匮乏型贫困。深度贫困人口人力资本缺乏，就业竞争力差，最直接的减贫手段就是依赖规模化组织化的产业扶贫。应充分强调产业发展过程中资源利用与贫困人口获利与发展间的关系，强调贫困人口的实质参与，增强市场意识的培训和引导，以制度设计充分保证贫困人群参与资源分配收益。
最后，以政府扶贫加社会力量扶贫解决持续性扶贫问题。各类社会组织具有强大的资源动员力量和专业能力，一直在反贫困实践中发挥着不可替代的重要作用。世界银行认为，非政府组织（NGO）可以通过扩大贫困者的经济机会、促进赋权和加强安全保障三个方面来形成持续性的减贫动力。对于深度贫困人群脱贫后的稳定、持续脱贫问题，可更多地通过政府购买公共服务等形式交由社会组织承接完成。
深度贫困问题的解决需要长期、持续的工作安排，不管经济发展到什么程度，相对贫困永远存在。在各种各样的再分配倾斜政策和保护性措施之外，只有激发贫困人群内在的动力，才能真正推进脱贫-稳定脱贫-可持续脱贫。“赋能机制”的建立是实现习近平总书记所说的“到2020年全面建成小康社会，任何一个地区、任何一个民族都不能落下”目标的有效手段。
（作者：郭利华，作者单位：中央民族大学经济学院）
（责任编辑 ：景远）
