习近平总书记指出：“消除贫困，自古以来就是人类梦寐以求的理想，是各国人民追求幸福生活的基本权利。”长期以来，中国致力于消除贫困，先后实施了《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，取得了举世瞩目的成就，保障了人民的基本权利。截至2015年底，中国已率先完成联合国千年发展目标，使7亿多贫困人口摆脱贫困，农村贫困人口减少到5575万人，成为世界上减贫人口最多的国家。当前，中国的减贫行动进入攻坚期，面临着贫困人口规模大、贫困程度深、减贫成本高、脱贫难度大的问题。为有效解决具体工作中存在的“谁是贫困居民”“如何针对性帮扶”“帮扶效果怎么样”等不确定的问题，中国政府完善扶贫体制机制，提出了精准扶贫精准脱贫的基本方略。
精准扶贫的精神实质是提高贫困人口的可行能力。贫困的表现形式多种多样。贫困可能表现在收入上，贫困人口合法收入不能满足基本生存需要，或者明显低于当地其他人的收入。贫困可能表现在社会排斥上，贫困人口无法平等享受到公共物品供给、获得就业机会、接受基本教育等。贫困有可能表现在应对风险的脆弱性上，贫困人口面对外部压力和风险，缺乏基本的防御能力。但贫困的实质是“能力贫困”。所谓能力贫困，是指贫困产生的内在机制在于贫困者的可行能力不足，从而处于社会的不利地位。可行能力，即一个人有可能实现的各种功能性活动。以可行能力作为判别贫困的根本标准，在分析和解决贫困问题上具有重要意义。可行能力理论将对贫困的认识，从单纯经济的视角推进到了能力和权利的层次，更加彰显了人本关怀，更加尊重了贫困者的主体意愿，更加深刻了对扶贫制度设计与脱贫成效之间关联的认识。个人能力有自然赋予的，如体力、智力，也有社会赋予的，如权利、机会、自由。社会的制度安排不能改变人的自然能力，但能够改善人的社会能力。相应地，消除贫困，在根本上是要通过更加合理的制度安排，减少经济因素、制度因素、法律因素和社会福利因素等对贫困者权利的影响，改变贫困人口的不利地位，使其获得并提高满足某些最低限度需要的功能和能力。
精准扶贫的制度设计重在找到“贫根”，对症下药，靶向治疗。精准扶贫是以“精准”为特色的制度安排，特别是“六个精准”，使扶贫方式从“粗放扶贫”转向“精准扶贫”，通过精准识别、精准帮扶和精准脱贫，有效提高贫困人口的可行能力，从而实现2020年贫困人口全部脱贫的伟大目标。精准识别，即在对象上精准识别贫困居民，在尊重贫困人群多元性、主体性的前提下，通过建档立卡摸清底数，识别具体的贫困程度，分析致贫原因和发展需求。精准识别改变了单纯依靠收入和消费指标的评估模式，建立了多维贫困指标评估体系，通过正面引入资产、健康、教育、环境等因素，负面排除不合格人群，进一步实现了贫困人口识别的精准。精准帮扶，即在对策上通过项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准，分类指导，精准施策。根据因病致贫、缺劳力致贫、缺技术致贫、缺资金致贫等原因，进行项目帮扶，实现项目安排精准；改革扶贫资金管理体制，加强扶贫资金基层整合，提高资金使用针对性和效果，实现资金使用精准；建立扶贫项目和资金到户机制，有效针对产业扶贫、移民搬迁扶贫、金融扶贫等不同方式，实现到户精准；针对农村贫困状况，选派扶贫干部，加强农村基层扶贫工作，实现因村派人精准。精准脱贫，即在成效上，通过“精准”的制度设计，阻断贫困的产生机制，实现长效脱贫，实现脱贫的可持续性。从结果上看，精准脱贫的成效应表现为存量贫困人口的消除及增量贫困人口机制性生产的阻断。中国政府正在通过救济式扶贫和开发式扶贫相结合，政府主导、市场驱动与社会参与相结合，普惠政策与特惠政策相结合，有效增强贫困人口的自我发展能力，阻断贫困的代际传递。
（作者为西南政法大学人权研究院副院长、副教授）
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