精准扶贫的保康实践
精准扶贫关键在“准”和“实”
中共保康县委书记 张世伟
脱贫攻坚是全面建成小康社会最艰巨的任务之一。保康是国家秦巴山集中连片特困地区扶贫攻坚重点县，是襄阳市精准扶贫的主战场，全县建档立卡贫困村65个，贫困人口29489户83075人，占全市贫困人口的23%；其中易地扶贫搬迁占全市任务的65%。脱贫攻坚任务越重，越要坚持科学施策，精准滴灌、精准发力，在“准”和“实”上狠下功夫，确保打赢精准脱贫攻坚战。
精准扶贫，重在“准”。“准”主要是对象识别核准、致贫原因找准、脱贫路子选准。通过深入开展到村到户贫困状况调查和建档立卡工作，真正了解贫困群众的难处在哪里、穷根在哪里，找准贫困“病因”，下准治贫“药方”，促使扶贫工作由粗放向精准转变、从“漫灌”向“滴灌”转变。“授人以鱼不如授人以渔”，对于精准识别出来的贫困户，坚持因地制宜、因户施策，科学建立精准扶贫项目库，算好脱贫时间账，加快产业发展脱贫、易地搬迁安置、政策兜底保障、医疗救助帮扶、教育扶贫阻断、就业创业带动等扶贫攻坚行动计划，精准实施贫困村基础设施、民生保障项目和贫困户增收脱贫项目，确保实现精准扶贫时间、进度、效果的“三统一”。
精准扶贫，贵在“实”。“实”主要是对贫困群众感情真实、结对帮扶作风扎实、强化攻坚责任坚实。在扶贫工作中，只有与贫困群众建立真感情，真帮扶，才能见到真实效。要把贫困群众的事当成自己的事，学会说农家话，真真切切为贫困群众着想，一旦群众有什么困难，要主动服务，尽力帮扶。结对帮扶必须要有扎实的作风作保障，经常与贫困群众同吃同住同劳动，帮助制定脱贫计划，选准致富项目，研究脱贫措施。脱贫攻坚责任重于泰山，必须实行军事化管理，立下“军令状”，构建横向到边、纵向到底的责任体系。坚持定期督办、跟踪督办、暗访督办、现场督办，全面、真实掌握工作进展情况。对工作推进不力、敷衍应付、弄虚作假、严重失职失责、不履职尽责、不能按期完成任务的，坚决按照《精准扶贫精准脱贫问责办法》严格追究、严肃问责，坚决防止数字脱贫、“被脱贫”。加强对脱贫成效的社会监督，建立第三方评估机制，确保脱贫工作绩效真实可信，经得起群众检验、实践检验和历史检验。
产业扶贫“六大模式”
产业扶贫是精准扶贫的“命根子”。保康县坚持把培育能脱贫的产业放在精准扶贫的首要位置来抓，发挥资源优势，因村制宜，因户施策，不断探索创新产业扶贫新模式，大力培育主导产业，促进贫困村、贫困户增收致富。
保康县按照“扶贫看三代、管长远”的要求，创新产业扶贫“六大模式”：
直补到户模式。按照“精准到户、滴灌到人”的要求，制定出台25类产业到户奖补政策和具体验收操作办法，单个产业奖补最高达到每亩4000元。全县特色产业总面积突破80万亩，其中建档立卡贫困户发展特色产业面积达22万亩。2016年有6153户、1.88万人可通过发展特色产业实现脱贫。
龙头带动模式。对新型经营主体帮扶10户以上贫困户脱贫销号，每带动脱贫销号1户奖励2000元。对带动建档立卡贫困户增收的专业合作社、家庭农场和能人大户等新型经营主体，提供扶贫小额信用贷款，对每贷款10万元带动帮扶3户以上贫困户脱贫的，按利息总额的80%予以贴息，初步形成了“龙头企业+专业合作社+基地+贫困户”“企业+贫困户”等多种产业化经营模式，实现了企业、集体和贫困群众多方共赢。
资产收益模式。坚持充分发挥矿产、山林、水能等自然资源优势，发展壮大村级集体经济，实现群众得实惠、村集体增收入、经营者获利益。寺坪镇龙凤村将贫困户土地500亩流转给神农本草公司，每亩公司每年给贫困户租金400元，公司大力发展以中药材种植为主、土豆种植和家庭养殖为辅的主导产业，网络全村80%以上的建档立卡贫困户。
入股分红模式。鼓励贫困户把小额信贷资金、产业扶贫资金等折合成股份，“攀藤结瓜”，进行入股分红。后坪镇洪家院村将产业扶贫资金40万元入股到桐康牡丹专业合作社，每年为村集体和贫困户分红5万元以上。
旅游带动模式。加大乡村旅游资源开发力度，把农产品开发成旅游商品，引导群众就地创业、就业，不断增强贫困群众脱贫致富的后劲与活力。五道峡景区采取景村共建模式、扩大就业渠道，安排群众就业120多人，带动周边35户贫困群众发展种植业、畜禽养殖业、餐饮业兴办农家乐，年增收达到215万元。
转移就业模式。坚持以提升贫困劳动力就业创业能力为核心，开展“凤雏计划”、农村实用科技培训等职业教育培训。坚持职业培训与市场需求相结合，根据企业用工需求和农民工就业愿望，开设旅游服务、食用菌、电子商务等特色项目培训，实行订单式、定向式培训。2016年，全县外出务工贫困群众达1576人。
搬迁脱贫“两手硬”
保康是襄阳市唯一的全山区县。全县有易地扶贫搬迁对象12945户36416人，2016年省下达易地扶贫搬迁计划3153户9731人，保康自我加压，计划搬迁3598户10395人，建集中安置点154个。
“我们始终把易地扶贫搬迁作为最难啃的一块硬骨头来抓，牢固树立决战决胜的理念，成立指挥部，科学制订全县‘十三五’易地扶贫搬迁规划和年度实施方案。”保康县委书记张世伟说。
宣传政策、调查摸底、公开评议、上报锁定……作为易地搬迁工作的“第一颗纽扣”，搬迁对象精准识别牵一发而动全身，保康坚持把识别精准放在第一位，确保把“帽子”戴在真正需要搬迁的贫困户头上。
保康山大人稀，地无三尺平。该县坚持分散安置与集中安置相结合，科学布局安置点，并坚持做到“两个严禁、三个避让”：严禁大挖大建、严禁乱砍滥伐；避让地灾水灾易发区，避让高填方、高切坡区，避让基本农田及生态敏感区。目前，保康县通过联合会审，否决集中安置点18个，缩短了选址时间，提高了工作效率，确保了选址的科学性和可行性。在每个集中安置点统一配备建设沼气池，同步规划建设农村沼气工程，集中解决垃圾处理和人畜粪便问题。
创新建设模式，坚持“交钥匙”工程，采取统一建设、统分结合、委托代建等模式，全面加快工程建设进度。2016年，全县累计开工建设住房5815户16333人，占省下达计划的184%、168%，占县自定计划的162%、157%；入住4881户14643人，占省下达计划的154%、150%，占县自定计划的135%、140%，超额完成了年度搬迁任务。搬迁是手段，脱贫是目的，保康县在抓好搬迁建房的同时，更加注重搬迁户后续发展问题。寺坪镇岗子村依托专业合作社，在集中安置点建设蔬菜大棚24亩、莲藕基地80亩，光伏发电站1座318千瓦，可带动搬迁户户均增收8000余元。坚持把产业发展贯穿整个规划编制、搬迁安置、脱贫路径、考核验收等全过程，同步谋划，同步推进，做到“挪穷窝”与“拔穷根”并举，把集中安置点打造成美丽乡村建设的新亮点。
金融扶贫“注活水”
保康县政府制定出台了全县金融精准扶贫政策，印发了《保康县扶贫小额信贷工作实施方案》，成立了精准扶贫产业发展有限公司，建立风险补偿金，确定县农商行为合作金融机构，扶贫办、精准扶贫产业发展有限公司、县农商行、长江保险公司签订了四方合作协议。
成立了由常务副县长为组长，县金融办、扶贫、财政、人行、银监、保险公司及承贷金融机构为成员单位的金融扶贫工作领导小组，各成员单位各负其责，合力推进。
为破解贫困户产业发展资金短缺问题，县财政专门拿出2000万元建立风险补偿金，与县农商行合作，按1：7比例放大贷款规模。扶贫小额信贷重点扶持全县有贷款意愿、有就业创业潜质、技能素质和讲信用的建档立卡贫困户。对有贷款需求的建档立卡贫困户由各乡镇精准扶贫办公室、驻村干部、村委会、村民代表、合作银行按照评级标准联合评审，确定4个层级信用等级。评定结果以村为单位进行公示，接受群众监督。经公示无异议后，县农商行为信用贫困户发放《精准扶贫贷款证》。严格按照贷款申请、贷款受理、审核审批、发放贷款及保险、贷后管理、收回贷款、开展信贷贴息等步骤进行操作。制定出台《保康县新型经营主体帮扶建档立卡贫困户脱贫的奖励意见》和《操作办法》，对龙头企业、专业合作社、家庭农场等新型经营主体带动贫困户脱贫销号的进行奖补，积极探索龙头企业与贫困群众的利益联结机制。
目前，全县已累计评级授信1.9万户，授信金额7.64亿元，已发放扶贫小额贷款2350户、1.44亿元，为产业发展提供了强有力的资金支持。
医疗教育扶贫“解民难”
保康县紧紧围绕“不让一个贫困对象因病致贫返贫”的工作目标，整合2200万元资金用于农村健康精准扶贫。出台了《保康县农村健康精准扶贫工作实施方案》，以提高贫困人口医疗保障水平、促进精准扶贫为重点，实行“三提三免三兜底”，以健康扶贫促进精准扶贫。
一是实行“三个提高”。即：提高贫困对象在省、市定点医院住院报销比例5个百分点；提高贫困对象新农合大病保险受益率，报销起付线由12000元降低到8000元，住院报销再提高5个百分点；提高贫困对象新农合门诊慢性重症病种报销范围，由省、市规定的22种提高到33种。
二是实行“三个全免”。即：贫困对象住院新农合起付线全免；五保对象住院合规费用全免；计划生育失独残独对象住院合规费用全免。
三是实行“三个兜底”。即：全县所有参合群众年自付12000元以上住院合规费用100%兜底报销；高血压、糖尿病、肺结核三种慢病贫困对象门诊治疗合规费用100%兜底报销；贫困对象县内住院年自付12000元以下合规费用90%兜底报销。
教育扶贫是阻断贫困代际传递的根本措施，也是摆脱贫困的治本之策。保康县大力实施教育扶贫，制定完善贫困家庭子女奖补政策，已发放国家政策资助资金550.7万元，资助贫困学生6216人次。其中学前教育生活补助42万元，义务教育贫困寄宿生生活补助161万元，中职学校国家助学金75万元、学费131.3万元，普通高中国家助学金141.4万元。下拨全年义务教育学生营养改善计划资金1202万元，惠及学生17510人。争取社会捐助133.29万元，资助贫困学生379人次。
“负面清单”整合资金
为解决财政资金使用分散、社会资金合力不强、扶贫开发效益不高等难题，保康县按照贫困县资金整合的要求，统筹整合各类资金，集中财力用于精准扶贫、精准脱贫。保康县精准扶贫作战指挥部办公室下设资金整合组，从财政局、审计局等单位抽调业务骨干与原单位脱钩，实行集中办公。
出台政策，统筹整合。按照省人民政府办公厅《关于创新建立贫困县资金整合机制实施精准扶贫的意见》，制定印发了《保康县统筹整合精准扶贫资金管理办法》、《保康县统筹整合精准扶贫资金绩效考核办法》、《保康县精准扶贫资金整合操作规程和负面清单》、《保康县2016年统筹整合精准扶贫资金工作的意见》、《2016年统筹整合精准扶贫资金工作实施方案》等5个纲领性文件，进一步明确了资金整合的原则、统筹整合的范围、统筹整合的方式等内容。2016年计划整合各类资金15.7亿元，共九大类85项。（1）产业发展项目27项，整合资金12177万元；（2）基础设施建设项目21项，整合资金23009万元；（3）就业创业项目5项，整合资金339万元；（4）易地扶贫搬迁项目2项，整合资金63280万元；（5）教育扶贫项目11项，整合资金6863万元；（6）医疗救助项目3项，整合资金12255万元；（7）政策兜底保障项目8项，整合资金12969万元；（8）金融扶贫项目6项，整合资金18981万元；（9）其它项目2项，整合资金7117万元。通过整合资金，有力促进了贫困村、贫困户脱贫致富。国务院扶贫办2016年第216期《扶贫信息》刊发了“湖北保康实行负面清单整合扶贫资金”的经验文章。
强化考核，严格责任。各部门专项资金、各乡镇本级资金分配使用均报县精准扶贫作战指挥部办公室资金整合组审定，夯实“部门出料、县级炒菜”的机制，把部门、乡镇统筹整合的不少于上年资金整合总量的80%负面清单以外的资金应统尽统，并纳入各部门的年度实绩考核之中。对在资金统筹整合中，存在不作为、慢作为、乱作为、中梗阻等情况和存在截留、挤占、挪用、套取扶贫资金的，依法、依规对单位主要负责人和相关人员进行责任追究。
精神扶贫“富脑袋”
没有文化小康，就没有全面小康。近年来，保康县在全面小康的路上，全面探索文化小康建设的路径，公共文化服务体系日臻完善，山区群众在追求物质脱贫的同时追求精神脱贫。
保康按照“建设全省精神扶贫、文化小康和‘两个文明’协调发展三大示范区”的具体要求，坚持“富口袋”与“富脑袋”同步推进，推动物质与精神“双脱贫”。坚持扶贫先扶志，教育引导贫困户克服等、靠、要思想，激发脱贫内生动力。构建科学考评机制，将精神扶贫纳入全面建成小康社会总体规划和评价体系，建立物质与精神双脱贫目标体系、考核办法和奖惩机制，形成了齐抓共建的工作格局。
省委常委、宣传部长梁伟年在保康调研时充分肯定了保康精准扶贫和文化小康建设工作，并要求保康在努力开展精准扶贫工作的同时，更加注重农村思想道德水平提升和人文素养形成，不断增强全县文化软实力，协调发展物质文明和精神文明“两个文明”。
在推动精神扶贫工作中，保康县委、县政府制定下发了文化小康示范单位、文化小康示范乡镇、文化小康示范村（社区）三类示范标准；坚持用三类示范分层推进，推动了全县文化小康建设；坚持试点先行、示范带动，让文化小康建设在保康呈现出齐头并进、遍地开花之势。丰富载体抓好精神扶贫和文化小康建设各项任务落实。始终把村级组织作为文化小康建设的前沿阵地，按照建成一个1000㎡以上文化活动广场、一座简易戏台、一个90㎡以上的村级文化活动室、一个文化宣传栏、一套文化器材、一套广播器材、一套体育器材“七个一”标准，百姓文化消费日益旺盛，社会和谐程度不断提升。坚持以文化小康建设为统领，县、镇、村分类推进，呈现出试点引路、示范带动、齐头并进的良好态势。全县共建成各类试点143个，目前已进入全面实施阶段。
策划：都正阳 廖道明组稿：王承鼎 熊天健 张德富 胡忠超 李 峰摄影：陈泉霖 杨 韬 胡忠超
