□ 邹 薇 屈广玉
以“收入”来识别贫困、衡量扶贫效果,可能会造成短期脱贫、长期又返贫。通过资产扶贫,使贫困家庭拥有更多资产,则可以提升贫困者的“造血”能力,提高扶贫效果的稳定性、持续性和发展性。
多年来,通过救济式、开发式和攻坚式扶贫,财政转移支付总量不断增加,城乡经济较快增长,基础设施明显改善,农村居民生存和温饱问题基本解决,贫困发生率大幅下降,为世界减贫事业作出了重大贡献。然而,现行的以绝对收人为标准的扶贫政策,并不能满足反贫困发展的需求,并不能确保“两不愁、三保障”的脱贫目标,从而大大降低了扶贫、脱贫工作绩效。因此,及时转变贫困识别方法,将家庭资产作为新的衡量标准,能有效提高“精准扶贫、精准脱贫”工作的长期绩效。
贫困取决于一个家庭可以控制的“经济资源”和社会可以接受的最低的基本需要。当前提出的消除贫困,是消除绝对收入贫困,收入贫困捕获了“基本需要”这一层面,而忽视了“经济资源”这一重要方面。事实上,收人贫困反映的是家庭当年的经济所得,是一种短期的流量概念,缺乏衡量家庭长期内的财富水平及其不平等问题。以收入标准帮扶的脱贫家庭,具有明显的不稳定性与较高的脆弱性。然而,家庭所拥有的资产,是长期财富积累的具体体现,是一个存量概念,具有抗击未来风险的属性且能够及时地转化为现金流的经济资源。相对收入贫困而言,一个家庭在一定时期内没有充足的资产满足“基本需要”的情况则视为资产贫困。
资产贫困,作为有别于从消费和收入角度来定义和测量贫困的一种新角度,运用资产这个透视镜来度量贫困的多元性,具有更强的政策含义。在这个框架下,“资产”的定义不仅限于金融资产、实物资产和自然资产,还包括了一个人的知识和技能、社会和社区关系以及他们能够影响其生活决策的能力,也就是由五部分组成:自然资产、物质资产、金融资产、人力资产和社会资产。简单而言,资产就是衡量家庭未来发展的能力。资产一方面反映了一个家庭多年的收人积累和消费平滑后的财富状况,能准确地反映一个家庭的长期贫困或持久性贫困。另一方面,资产可以通过继承、转让、转移等多种形式获得,有效地反映了一个家庭所处的社会状态。并且,测量资产的不平等,能真实地反映出一个家庭当前或未来一段时间内的不平等状态,能有助于认识家庭贫困的“贫根”。
精准扶贫攻坚阶段,认准资产扶贫的内涵与目标是有效开展资产扶贫工作的重中之重。日前,财政部、农业部、国务院扶贫办联合印发了《关于做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作的通知》(以下简称《通知》),部署进一步做好资产收益扶贫工作。《通知》明确,脱贫攻坚期内,在不改变用途的情况下,各地利用中央财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、乡村旅游等项目形成的资产,具备条件的可用于资产收益扶贫。地方各级财政安排财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入相关项目所形成的资产,具备条件的也可用于资产收益扶贫。资产扶贫的本质在于鼓励贫困群体参与到资产建设中,让这一活动伴随终生,并能够为完全脱贫和经济发展努力积累充足的资产。
资产扶贫政策将产生良好的社会效益,既能使贫困群体建立脱贫致富的自信心,又能通过促进其参与社会经济活动产生更加稳定和责任意识的公民。资产扶贫努力的目标是保证个人与家庭能够获得、发展和改善长期资源,以便能够掌控自己的生活,并以有效的途径投入到社会生活。以资产为基础的减贫方案,试图解决贫困的多元性。一是通过保护贫困家庭的资产来增强他们的适应性；二是确保贫困家庭能够有机会使其资产收益最大化,还需赋予他们在其所在社区以及社会的文化、政治和社会生活中更多的发言权。这标志着一种现代意义上的新的扶贫制度的产生,意味着从单向扶贫规则向互动式扶贫规则的转变,既包括了资源和资本能够传递给贫困者的规则,也包括确保贫困者能够自主地获得资本的制度安排。
构建资产扶贫支撑体系是我国从根本上摆脱贫困、走上共同富裕的必经之路。当前的资产扶贫的体系构建要结合补偿性与发展性救助与保障的目标:补偿性目标重点关注最低生活保障、农村五保供养、医疗救助此类社会救助内容；社会保险参与；五保户住房保障和农村危房改造的住房保障项目。发展性目标要秉着激发贫困户脱贫意愿、提高生产经营能力的以提高贫困人口素质的宗旨,在社会服务、扶贫开发与社会互助方面提高贫困户持续发展能力。不同地区根据自身情况在制度建设和政策实践上适度调整,在社会保障、社会保险、扶贫开发与社会互助等重点领域与内容进行具体考量。
在认清了资产扶贫落脚点与具体实施步骤的前提下,宏观政策导向需要以保障资产扶贫稳定性、连续性与发展性为总体目标。从具体操作层面来看,资产扶贫机制需要着重于以下方面的建设:
保障资产扶贫稳定性,原有村庄结构和治理机制需要以经济目标为导向。作为一种创新的扶贫开发方式,资产收益扶贫正在多地探索。以资产入股合作社为例,资产收益扶贫有三种办法:一是将投入合作社的国家财政专项资金和其他涉农资金,全部或部分量化给被识别的贫困农户,贫困农户享有资产产生的收益；二是鼓励合作社积极承担起社会扶贫的责任,将以往财政资金产生的收益或自有资金拿出来,以配股、捐股等形式保证其享有获得相应资产收益的权利；三是鼓励丧失劳动能力和自身耕作效率低的贫困农户将土地托管流转或以入股的形式交由合作社统一经营,贫困户获得相应的资产收益,带动贫困农户增收。这种整合扶贫资金和资源的做法,形成了把扶贫资金与村集体资产资源、农户闲置资产及民间资本捆绑,走出了一条资源变资产、资金变股金、贫困户变股民的“三变”新路径。这样的一个代表组织团体利益的组织需要达到一定的利益均衡状态,除了集体的行动外,还需要政府各方面的政策、资金和技术支持。
保障资产扶贫连续性,强化政府与社会、市场多元互动合作的资产贫困治理机制。鼓励贫困户按照量化到户、股份合作、保底分红、滚动发展的原则,抱团人股参与企业、合作社生产经营,最大限度释放贫困村贫困户的资产潜能,增加贫困户的资产收益。同时,要善于运用市场手段盘活农村资产要素,支持以土地、资源等入股参与产业发展,把发展红利装进群众腰包。通过创新扶贫模式,用好、用活扶贫资金,采取入股分红等方式,建立农业企业与贫困户的联利机制,解决贫困户资金短缺、个人创业乏力等方面的问题,实现贫困户投资、就业、收益多赢,让以往的“一次性”扶贫方式变成“细水长流”。资产扶贫是为了最大限度地发挥财政资金的杠杆作用,吸引更多的产业资本投资扶贫项目,这样才可以达到降低财政资金风险的目标。充分调动社会资本的参与,才能有效解决贫困村、贫困户出资困难的难题,实现与社会资本利益共享、风险共担。
保障资产扶贫发展性,建立动态资产管理和实时监控平台。为了实现贫困户资产性收益的最大化和贫困地区与贫困户的自我发展能力持续强化,各地区需要对各类资产进行详细建档。关于股份划转、收益分红以及监督监管也需要特定的制度安排。在政策实施的过程中,需要不断推进扶贫专业化管理,并通过运用多种资产管理与投资运营手段以及专项基金、专项债券等开发性金融工具,最大限度地发挥各种扶贫政策的叠加效应。为保障贫困户的股权收益,对农业经营主体实行农业政策性保险、诚信体系建立和中介组织财务审计清算管理。将农业经营主体的种养业符合政策性农业保险的纳人保险范围,若发生自然灾害和病害的,保险公司理赔资金优先用于股权分红。有不良信用情况的农业经营主体不再享受各种财政投入资金。贫困户在实现稳定脱贫之后,可以将扶贫股转为集体股,同时也可以授权给新的持有扶贫股的贫困户实现滚动使用。在收益保底机制的基础上,保证贫困户可以获得稳定收益。在民主管理的基础上,强化资金管理、严格审批、财务公开,定期进行风险评估,以实现资产扶贫的“对象精准,项目精准,资金精准,措施精准和成效精准”等目标。
(作者单位:武汉大学经济与管理学院)
