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中江县创新“资产收益扶贫”运行机制的探索实践

2018年03月06日 13:37   来源:经济日报-中国经济网   

  资产收益扶贫把细碎、分散、沉睡的各种资源要素转化为扶贫资产,从制度设计上解决了贫困人口的增收路径,是构建精准扶贫、精准脱贫长效机制的重要举措,是精准扶贫重大的机制创新,是乡村振兴治本之策。2016年以来,中江县着力从运行机制上探索西部农业大县“资产收益扶贫”的实践路径,取得了良好的效果,为“资产收益扶贫”新模式作出了有益的探索,为振兴乡村作出了有益探索。

  一、主要做法

  资产收益扶贫制度既是中央政府对地方政府的责任托付和公共服务授权,也是地方政府对辖区内脱贫攻坚诉求的积极回应。中江县把资产收益扶贫作为从“输血”式扶贫向“造血式”扶贫转变的重要抓手,初步形成了“以政府为主导,以资产入股为手段,以产业为抓手,以合作社为载体,以龙头企业为市场拓展主力军,发挥困难户和村民的主人翁作用和村党支部的战斗堡垒作用”的资产收益扶贫运行机制。其主要做法是:

  (一)树立脱贫攻坚的大局观、长远观和整体观

  发挥县乡两级政府在资产收益扶贫中的主导作用,统揽协调,兼顾各方利益,结合中江自然生态、扶贫条件和产业发展实际,做好资产收益扶贫的长远系统规划,用财政资金引导各项帮扶资源投入到优势产业发展中去,通过发展方式转型,助推脱贫攻坚,通过脱贫攻坚,助推县域经济社会发展。把资产收益扶贫作为促进中江经济社会发展的重要抓手,形成上下联动协调推进的强大合力。横向上,县委成立了“五个一”驻村帮扶协调小组,建立健全了“五个一”帮扶工作联席会议制度、领导联系制度、联动督查制度等,整合党政干部、群团组织、外出创业成功人士、社会力量,形成专项扶贫、社会扶贫、个人扶贫三位一体的扶贫格局;纵向上,实行县级统筹谋划、部门齐力推进、乡镇狠抓落实的三级联动机制。发挥政府在协调各方利益、维护企业生产经营社会秩序、获得有关信息等方面的优势,为扶贫企业提供贴心的公共服务,确保企业能把主要精力用在生产经营上去。石龙乡政府采取“订单农业”的形式,引进了中江中源公司和德阳川江公司,为有关企业提供榨菜种子和种植技术,并统一收购,还与中江阳光盛源超市、花园饭店协调,将该乡镇生产的农产品在阳光盛源超市免费上架。

  (二)把各种扶贫资源转化为扶贫资产

  将财政扶贫资金、产业扶持资金、村级集体经济试点资金等作为贫困人口的股份,参与扶贫产业园、专业大户、家庭农场、农民合作社等经营主体的生产经营和收益分红。“贫困户股份”仅为贫困户享受,遵循“谁贫困谁享受”的原则,脱贫后即自动退出,股份将分配给新增贫困户或者均分给其他贫困户。“贫困户股份”每年获得6-8%的底线分红,该分红的80%反哺帮扶贫困户,20%作为村集体经济收入。目前,中江已用资产收益扶贫方式建成面积达28.4平方公里、年产值1.2亿元的现代农业扶贫产业园,入股园区的贫困户达70余户,户均收益达3500元,预计今年整个园区村集体经济收益138万元,将反哺贫困户110万元。皇承记生姜扶贫产业园将财政投入基础设施资金按每年5‰、财政投入产业扶持资金按每年10%固定返利给土地流转所涉及到的村集体,村集体对固定返利进行二次分配,重点帮助扶持各村贫困户。另外,还用扶贫资源量化为扶贫户参与企业入股分红的方式,在辑庆镇等乡镇与光伏发电企业、在合兴乡等乡镇与中药材种植加工龙头企业、在永太镇与食用菌龙头企业和养牛大户、在黄鹿镇与养虾知名企业合作开展资产收益扶贫。

  (三)利用政策和财政资金撬动金融资本和社会资本参与扶贫

  发挥扶贫小额信贷分险基金、产业扶持基金的补充扶持和撬动效应,支持金融机构为贫困户授信、贷款,贫困户把土地资源、金融扶贫贷款、产业扶持基金借款、扶贫到户资金、自筹资金等入股投入龙头企业和专业大户,龙头企业和专业大户为注资的贫困户提供贷款担保,并采取保底收益、两次分红相结合的方式,让贫困群众获得股金分红收益。道桩村党支部大胆探索“致富带头人和贫困户共同投资,带头人统一经营管理,股权量化到头,收益分红到人”的投资经营分红模式,用财政等公共资金撬动社会捐赠资金和专业大户投资建设850亩芍药园区,其中建设100亩示范田作为扶贫资产,该100亩财政、社会捐赠及贫困户投资占股51%,专业大户投资720万元占股49%,由带头人统一管理,四年后实现产出分成。全村党员群众每年将贫困户评议为一般贫困户和重度贫困户两类,一般贫困户按1股/人/年,重度贫困户按1.5股/人/年进行股权量化。按照“7:1:1:1”模式分配村方所得的收入,7成分红到贫困人口,1成用作集体经济收入,1成作为脱贫应急资金(如贫困户、非贫困户突发的困难救济等),1成用于村干部工作考核,以调动村干部干事创业和发展壮大村集体经济的积极性。

  (四)发挥合作社的载体作用

  把合作社作为整合国家扶贫资源和贫困农户现有资源的载体和平台,作为组织贫困户和村民参与市场经济的载体和平台,作为开展村民教育和培训的载体和平台,作为培育新型农业经营主体推进农业现代化的平台,逐渐建立资产收益扶贫的长效机制。以贫困村为单位成立合作社,有龙头企业参与资产收益扶贫的村社,财政投入资金形成资产,以股权形式全部量化给贫困人口,再以合作社为单位入股企业,贫困农户股份由合作社统一管理,由企业参照商业银行一年期定期存款利率承担相关资产的保值增值责任,贫困农户只能享有资产产生的收益而不能撤股撤资,以使企业获得稳定的资金支持。没有龙头企业入驻的村社,由村党支部和村委会牵头,组成由专门大户领头的专业合作社,吸收本村部分或者所有贫困户为社员,合作社负责组织生产、引进良种、指导技术、收购产品进行加工或销售、与企业和市场建立固定联系。鼓励贫困户以土地、物资、劳力、资金(政府贴息贷款)等入股,专合社为贫困户担保,财政为贫困户贷款贴息,农村信用社通过“双基共建”向贫困户贷款。永太镇石狮村欣旺水果专合社采取“专合社+贫困户”的合作经营模式,由财政向欣旺水果专合社注入产业扶贫资金150万元参股,农村信用社小微企业金融服务中心通过担保贷款为专合社授信200万元,累计为该专合社发放贷款310万元,解决了种植300亩葡萄的资金需求。该葡萄园2016年实现销售收入300余万元;今年,320亩葡萄园估值1200万元,按每亩净利润5000元计,仅财政产业扶贫资金可获得股份分红20万元(如当年没有收益则按财政注资金额的6‰的月息确定保底收益,计108万元),全镇建档立卡贫困人口人平分红108元。另外,合作社还开展实用技术培训,通过统一提供种子、化肥农药、技术指导等一体化的标准,使贫困户掌握先进的现代化种养殖技术,提高贫困农户利用农业技术的效率,既解决扶贫的问题又解决扶智的问题,真正变“输血式扶贫”为“造血方式扶贫”。

  (五)激发贫困户的主人翁作用

  通过贫困户入股企业或合作社,却不能自由退出,只能享有受保障的保值增值权利等制度设计,将贫困户的利益跟合作社的长远发展捆绑在一起,调动贫困户参与合作社的积极性。企业和合作社通过优先流转贫困户土地、优先聘用贫困户务工,帮助贫困户积极参与到产业发展中去,不断提升自己的生产、经营和管理技能,逐步在贫困户中培养出一批转贫带头人、转贫能人,产生以点扩面的辐射效应,让贫困户看到跟上全民小康的希望。另外,中江还把产业效益带来的村集体经济增收,用于贫困村改善交通、电力、水利、通信、环境和文化等基础设施条件,让贫困户、贫困村进一步体验到投身创业带来的获得感,改变等、靠、要的惰性心理,增强他们与政府、企业共建共享的认知,提高他们的主人翁意识。2015年,石龙乡柏弯村成立了福林枇杷合作社,合作社由68户枇杷种植户组成,其中贫困户12户。该社采用“支部+贫困户+合作社+大户”的模式,统一技术、统一施肥、统一价格、统一包装、统一销售,种植枇杷350余亩,很快使贫困户跟上了其他村民的致富节奏,2015年贫困户人均分红300元,2016年贫困户人均分红350元。贫困户李运勇家种植枇杷4亩,今年出产枇杷9000斤,仅仅出售枇杷收入就达40000元。永太镇石狮村定期召开村民大会讨论集体经济发展,形成合作社民主管理初步方案,建立村微信群,成为全体村民了解村集体经济发展,为村集体经济发展建言献策的平台。

  (六)发挥村党组织的战斗堡垒作用

  坚持“党建领航脱贫攻坚”的思路,实现农村党建与脱贫攻坚共同发展、同步提升。把村党支部变成政府各部门有关政策在乡村的落实者,驻村企业的后勤保障队,主动引进专业大户,主动为企业和合作社落实各种扶贫资金、贴息贷款。通济镇道桩村党支部通过与县上有关部门协调,整合了2个专家技术服务队、13个上级项目等帮扶资源。发挥村党支部善于做当地村民工作的优势,积极处理好驻村企业与村民之间的矛盾和纠纷,充分发挥村委会的职能,建立完善的《村规民约》,增强村民自我教育、自我管理能力,为企业提供亲商、宜商、好商的社会环境;协调解决好合作社内部各社员之间的矛盾和纠纷,帮助合作社提高自我管理、自我服务、自我监督的能力,促进形成自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。建立村级人才培养机制,培养懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍,培养有文化、懂技术、善经营、会管理的新型农民。通济镇道桩村党支部积极争取县委组织部、县人社局、县农业局、县畜牧局等相关部门的支持,建立起来了大力培养农村实用人才的机制。目前,共开展农村实用人才培训2次、返乡农民工就业技能培训1次、中药材种植技术培训2次、“农民夜校”开课5堂,破解了农村经济发展中出现的缺乏实用技术人才的问题。

  二、主要经验和启示

  中江县一年多资产收益扶贫的探索实践,给我们的最大启示就是:资产收益扶贫要真正取得成效,需要把扶贫当做促进县域经济社会发展的重要抓手,以扶贫攻坚促进地方发展,以地方发展解决扶贫攻坚难题;需要把贫困群众的获得感作为扶贫工作的目标,实现共建与共享、创业与致富的统一;需要发挥合作社的平台载体作用,依托合作社推进农业农村现代化、深化农村土地制度改革、培养新型农业经营主体、壮大集体经济。

  (一)资产收益扶贫需要建立长效机制

  产业是一个地区经济发展的重要基础和有力支撑,产业扶贫是大规模脱贫的根本手段,是推进农业农村现代化的治本之策,产业扶贫将“输血式”扶贫转变为“造血式”扶贫,扶的才是根本。但产业扶贫相对于其他扶贫方式,周期长、见效慢、风险大。目前,产业扶贫面临缺资金,各相关方之间缺乏有效的利益联结机制,贫困户较为分散,留守贫困农民的能力普遍很低,脱贫意愿不强等难题。要克服这些障碍,资产收益扶贫是目前比较有效的办法。资产收益扶贫通过把扶贫资源转化为扶贫股份,不仅让无劳动能力或弱劳动能力的贫困人口分享到财政支持产业发展带来的红利,而且在收益分配时优先保障其收益,丰富了对深度贫困人口的精准扶持措施,弥补了脱贫攻坚的薄弱环节,可以作为从根本上解决贫困问题的重要措施。因此,资产收益扶贫要立足长远,久久为功,坚持从本地区顶层制度设计的高度,立足地方发展大局,逐渐建立一系列规范的体制、机制设计;要坚持产业发展为本,要选择本地优势特色产业,围绕贫困群众,选择辐射带动强的产业来设计和实施项目,使扶贫成为地方发展的有力举措。

  在实践探索中,中江县注重建立财政涉农资金供给和使用机制,将财政涉农资金由无偿补助变成有偿投入,使主要受益对象从特定范围扩大到更多群众;注重盘活农村自然资源、存量资产和人力资本,破解农业产业发展融资难和资金短缺问题,增强脱贫的内生动力;注重切实践行精准扶贫、精准脱贫基本方略,以帮助贫困群众增收脱贫为目标,紧密结合产业发展,完善制度建设和风险管控,使资产收益扶贫与当地经济社会发展相互促进。

  (二)资产收益扶贫需要贫困户的参与

  资产收益扶贫不同于一般产业扶贫的优势就在于,密切了当地贫困户与产业发展的利益联结机制,强化了产业发展的辐射带动作用。以往扶贫工作中,政府通过补贴、补助等形式,支持贫困地区产业发展和基础设施建设,但由于贫困人口大多缺乏技术和技能,从项目中受益较少。资产收益扶贫将财政投入形成的资产量化折股,配置给贫困户,实现了精准到户到人的目标,密切了产业发展和贫困群众的利益联结,拓展了贫困户的收入来源,除直接分享红利外,当地贫困户和其他群众还可以土地入股形式获得地租,有劳动能力的可以就近通过产业项目务工获得劳务收入。资产收益扶贫还拓宽了贫困村集体收入来源,发展壮大了贫困村集体经济。中江县在推进资产收益扶贫时,以村集体经济组织、合作社为纽带,将部分资产收益权配置给村集体,既降低了企业生产经营中的社会成本,又拓宽了贫困村集体收入来源,扶持壮大了贫困村集体经济,解决了“空壳村”的难题。

  在探索实践中,中江县突出贫困户的主体性作用,注重贫困户以自身拥有的土地、资本和劳动力等生产要素参与扶贫,真正建构起多主体、多要素参与的长效机制;注重企业、农民专业合作社等与村集体、农户民主协商,通过协议形式明确各方的权、责、利,吸引具备较强经营能力的实施主体参与当地产业扶贫发展,提高财政涉农资金使用效益;注重通过政府引导、企业管理、村两委服务、贫困户参与的方式,就产业发展过程中的事项达成共识,促进贫困户养成公民精神,掌握实用技术和转变思想观念,使贫困户在参与合作的过程中不断提升自身的合作自治能力,既实现经济脱贫,又实现权利扶贫。

  (三)资产收益扶贫要充分利用合作社这个平台

  要想使资产收益扶贫运转顺利,需要依靠合作社这个平台,充分发挥合作社在政府、企业、村民之间的纽带作用,将精准对接农户的扶贫资金和资源量化给贫困户,由合作社统一管理,通过合作社保障贫困农户的正当合法权益;需要充分发挥农民合作社基于熟人社会的组织逻辑和运行逻辑,切实解决目前面临的“扶持谁”的问题,提升贫困人口识别和瞄准工作的精准效率;需要充分发挥农民合作社组织生产的作用,通过承接国家扶贫资源,吸纳贫困农户自有资源和资本,开展社会扶贫,在帮助政府实现精准扶贫目标的同时,克服财政扶贫资源有限的困境,解决“谁来扶”的难题。

  在探索实践中,中江县将国家财政专项资金和其他涉农资金投入合作社,全部或部分量化给被识别的贫困农户,同时规定相关资产委托给合作社统一经营,由合作社承担相关资产的保值增值责任,贫困农户只能享有资产产生的收益而不能撤股撤资;鼓励合作社积极承担起社会扶贫的责任,将以往财政资金产生的收益或自有资金拿出来,以配股、捐股等形式为入社的贫困农户建档立卡、设立资产账户,保证其享有获得相应资产收益的权利;鼓励丧失劳动能力和自身耕作效率低的贫困农户将土地托管、流转或是以入股的形式交由合作社统一经营,由合作社负责给农户按年或按月发放相应的资产收益,带动贫困农户增收;通过合作社做大做强农村经济,集合更多农户的分散力量,在生产环节扩增规模,进一步凸显规模经济的优势,并将合作领域向流通环节延伸;通过农民合作社开展相关技术培训,通过合作社统一提供种子、化肥农药、技术指导等一体化的技术标准,提高贫困农户利用农业技术的效率,提升科技对贫困农户脱贫致富的贡献度。

  三、下一步打算

  在资产收益扶贫的探索实践中,中江县虽然取得了一定的成效,但还只是刚刚起步,下一步,借中国共产党第十九次全国代表大会的东风,中江县将以十九大的新判断、新思想、新方略为指导,在以下几个方面切实推进资产收益扶贫工作,力争以此项工作为抓手,圆满完成中江脱贫攻坚任务,推进中江振兴乡村,推进中江实现农业农村现代化,推进中江建立健全乡村治理体系。

  (一)由政府单一主体扶贫模式走向政府主导的贫困治理协同模式

  通过进一步完善资产收益扶贫制度,逐步改变依靠政府单一力量解决贫困问题的思路,根据贫困问题形成的社会性、系统性和长期性特点,推动形成贫困问题社会协同治理格局。以资产收益制度为主要方式,以财政资金撬动来自村集体、农户个人、社会捐助以及实体产业、金融投资等各方面的资源参与扶贫产业经营,逐步建立政府、企业与农户相结合的产业扶贫发展模式,以扶贫开发当地优势资源、扶持优势产业做大做强,把贫困户推入地方经济发展的快车道,使他们同步步入小康。通过建立贫困问题社会协同治理格局,进一步整合贫困地区细碎化的资源。中江一些贫困村,虽然经济发展落后,但却拥有充足的尚待开发的土地与劳动力资源,土地红利与人口红利的潜在优势明显,只是这些资源长期处于零碎、分散、沉睡状态。下一步,中江准备借助助农资金、惠农政策和社会经营实体创造出足够的整合力与驱动力,把贫困村的这些资源转化为中江的后发优势。通过建立贫困问题社会协同治理格局,进一步探索产权制度、土地制度等相关配套制度改革,引入市场机制和资本运作模式,促使各类资本要素投入生产活动中,促进当地资源与产业的有机整合,加快农业基础设施建设和规模化发展,改变传统小农生产经营模式,提高农业质量效益和竞争力,逐步转变农村的落后面貌。

  (二)构建农民合作社发展与精准扶贫协同创新的体制机制

  进一步完善合作社资本结构,建立更为合理的产权制度,密切合作社与贫困农户的利益联结关系,提升贫困农户与合作社管理层的协商谈判能力,提高贫困户的话语权,构建科学合理、符合现行法律规定的治理结构。创新合作社发展机制,建立贫困户全面参与乡村发展的共建共享机制。建立集体经济扶贫脱困,助推地方经济社会发展的体制机制。通过合作社进一步做大做强集体经济,使农民合作社成为市场经济条件下农村贫困人口脱贫的理想载体,成为农村经济转型升级和可持续发展最有效率的经济组织,成为新型农业经营主体。

  (三)加强规范引导,强化风控

  兼顾各方利益,引导好企业、合作社等主体参与资产收益扶贫,切实落实企业、合作社项目经营的主体责任。科学设计实施方案,加强风险管控,特别是防止系统性风险。完善制度,规范运行,包括公平合理的利益分配机制,协调顺畅、监督有力的项目管理机制和健全的监管制度体系。建立资产收益扶贫实施主体筛选机制,从治理结构、财务管理、经营状况、经济实力、扶贫意愿、诚信度等方面,建立筛选有能力作为资产收益扶贫实施主体的机制。建立风险运营模式,进一步规范财政资金的使用,鼓励财政资金优先用于固定资产投资、购买生产资料等,形成可核查的物化资产。制定风险防范措施和应急预案,加强利用财政资金开展贴息、担保、风险补偿等管理,审慎研究可能带来的风险。及时发现和纠正工作中出现的苗头性、趋向性问题,杜绝出现区域性、系统性风险,鼓励实施主体购买商业保险,分散和降低经营风险,增强履约偿付能力。 (本文来源:经济日报-中国经济网  作者:四川省委党校 陈名财 )


(责任编辑:景远)

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