隋斌
实施乡村振兴战略是以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业全局出发、深刻把握新时代城乡关系变化特征，着眼于实现“两个一百年”奋斗目标、顺应亿万农民对美好生活向往作出的重大战略部署，是新时代做好“三农”工作的总抓手。乡村振兴、规划先行。当前，编制好县域乡村振兴规划，十分重要而紧迫。
一、充分认识编制县域乡村振兴规划的重大意义
（一）规划引领是实施乡村振兴战略的重要保障。习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时强调，推动乡村振兴健康有序进行，要规划先行、精准施策。5月31日，中央政治局会议在审议国家《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》时指出，要抓紧编制乡村振兴地方规划和专项规划。制定乡村振兴规划，明确总体思路、发展布局、目标任务、政策措施，有利于发挥集中力量办大事的社会主义制度优势；有利于凝心聚力，统一思想，形成工作合力；有利于合理引导社会共识，广泛调动各方面积极性和创造性。
（二）编制好县域乡村振兴规划是关键。习近平总书记在会见全国优秀县委书记时指出，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础。今年的中央1号文件提出，实施乡村振兴战略要实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。编制一个立足全局、切合实际、科学合理的县域乡村振兴规划，有助于充分发挥县域融合城乡的凝聚功能，统筹合理布局城乡生产、生活、生态空间，切实构筑城乡要素双向流动的体制机制，培育发展动能，实现农业农村高质量发展。制定出台县域乡村振兴规划，既是实施乡村振兴战略的基础和关键，又是有力有效的工作抓手。
（三）编制县域乡村振兴规划迫在眉睫。国家乡村振兴战略规划即将出台，省级层面的乡村振兴战略规划正在抓紧制定，有的省份已经出台；各地围绕乡村振兴战略都在酝酿策划相应的政策和举措，有的甚至启动了一批项目；全国上下、社会各界、特别是在农业农村一线工作的广大干部职工和农民朋友都对乡村振兴充满期待。以上这些都迫切要求各地尽快制定县域乡村振兴规划，一方面与国家和省级乡村振兴战略规划相衔接，另一方面统领本县域乡村振兴各项工作扎实有序开展。
二、深入理解编制县域乡村振兴规划的重要作用
（一）促进多规合一，有效整合和统领各专项规划。乡村振兴涉及产业发展、生态保护、乡村治理、文化建设、人才培养等诸多方面，相关领域或行业都有相应的发展思路和目标任务，有的已经编制了专项规划，但难免出现内容交叉、不尽协调等问题。通过编制县域乡村振兴规划，在有效集成各专项和行业规划的基础上，对县域内乡村振兴的目标、任务、措施作出总体安排，有助于统领各专项规划的实施，切实形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。
（二）优化空间布局，促进生产、生活、生态协调发展。长期以来，我国农业综合生产能力不断提升，为保供给、促民生、稳增长作出重要贡献，但在高速发展的同时，农业农村生产、生活、生态不相协调的问题日益突出，制约了农业高质量发展。通过编制县域乡村振兴规划，全面统筹农业农村空间结构，优化农业生产布局，有利于推动形成与资源环境承载力相匹配、与村镇居住相适宜、与生态环境相协调的农业发展格局。
（三）因地制宜精准施策，突出特色分类推进村庄建设。随着农业农村经济的不断发展，村庄建设、农民建房持续升温，农民的居住条件明显改善，但千村一面现象仍然突出。通过编制县域乡村振兴规划，科学把握县域内地域特色、民俗风情、文化传承和历史脉络，不搞一刀切、不搞统一模式，有利于保护乡村的多样性、差异性，打造各具特色、不同风格的美丽乡村，从整体上提高村庄建设质量和水平。
（四）创新体制机制，推动资源要素合理流动。长期以来，受城乡二元体制机制约束，劳动力、资金等各种资源要素不断向城市聚集，造成农村严重“失血”和“贫血”。通过编制县域乡村振兴规划，贯彻城乡融合发展要求，抓住钱、地、人等关键要素，谋划有效举措，打破城乡二元体制壁垒，促进资源要素在城乡间合理流动、平等交换，有利于改善农业农村发展条件，加快补齐发展“短板”。
三、将融合发展理念贯穿县域乡村振兴规划编制始终
编制好县域乡村振兴规划，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，着力推进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。在规划编制中，要转变发展思路、创新规划理念、突出问题导向，着重体现“七个融合”。
（一）注重城乡融合，推进城乡一体化发展。一是坚持城乡空间布局相统一。乡村振兴规划要与城镇规划、土地利用规划相互衔接，综合考虑县域内城乡人口迁移变化、产业发展需求、土地集约利用、生态环境保护、交通网络组织及旅游资源开发等因素，合理布局县域内产业发展、村镇体系、生态保护空间，重构城乡空间体系，做到城乡发展相互协调、相互促进。二是坚持城乡产业发展相促进。全面统筹和准确把握县域内主导产业，依托资源禀赋，提高城乡产业的关联度和互补性，谋划构建县域经济发展的产业集群，形成城乡融合的产业体系。三是坚持城乡公共服务相一致。按照城乡融合发展要求，统筹规划县域内城乡教育、医疗、社保、交通、商业、养老等公共服务设施和服务能力建设，综合提升乡村公共服务软、硬件水平，逐步实现城乡公共服务均等化。四是坚持城乡基础设施相匹配。全面统筹城乡发展对道路、给排水、垃圾处理、电力、通讯等基础设施建设需求，大力提升乡村基础设施建设标准和水平。
（二）注重一二三产业融合，增强发展动能。一是坚持全链条发展。依托县域内主导产业，按照延长产业链、提升价值链的原则，谋划农产品精深加工业，构建农业服务业体系，提出一二三产业融合发展的重点任务和重大项目，形成种养有机结合，生产、加工、收储、物流、销售于一体的农业全产业链发展格局，促进县域经济发展。二是坚持龙头带动。综合考虑产业发展状况和一二三产业融合发展要求，按照优化整合提升县域内龙头企业、合作社和种养大户等新型经营主体的原则，提出扶持一二三产业融合主体发展壮大的政策措施，推动形成龙头带动、规模适度、多方融合发展的生产经营业态。三是坚持构建利益链接机制。按照小农户与现代农业有机衔接的要求，以提升小农户融合发展水平、增强内生发展动力为导向，设计符合当地实际的订单生产、股份合作、综合服务等合作经营模式，形成多方主体“优势互补、利益共享、风险共担”的有效融合机制，让小农户分享产业链增值收益。四是坚持推进品牌强农。按照品牌是农业竞争力重要标志、现代农业重要引擎的理念，提出完善全链条质量标准体系、加大品牌宣传推介、强化全程监管保护、构建品牌创建激励机制等发展策略，通过树品牌、讲品牌、护品牌、扶品牌，实现品牌强农。
（三）注重功能融合，实现高质量发展。一是坚持绿色生产与生态保障相促进。遵循绿水青山就是金山银山的理念，将绿色发展要求贯穿生产经营全过程，以保供给与保生态相协调为导向，提出实现种养循环化、投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化、模式生态化的产业发展路径和重点工程，建立县域循环经济发展格局，形成产业发展与生态保障互促共兴的农业可持续发展机制。二是坚持农文旅相结合。按照全域旅游的发展理念，将农业农村的田园风光、农耕文明与自然景观等资源有机结合，构建“农业+文创+旅游+养老”的发展模式，培育“田园变公园、农房变客房、产品变商品、劳作变体验”的休闲业态，实现乡村与城镇的互动、田园风光与民俗文化的深度融合。三是坚持农业产业助推精准扶贫。立足乡村振兴与脱贫攻坚有机结合、协调推进的原则，因地制宜，谋划一批贫困人口参与度高的优势特色农业产业、一批带动能力强的特色种养项目，构建一批通过产业发展实现精准脱贫的适宜模式，有效助力贫困户脱贫增收。
（四）注重产村融合，壮大集体经济。一是坚持产业发展带动村集体经济。以强化财政激励、创新生产经营方式为导向，谋划村集体创办农民合作社、入股产业化龙头企业、引入社会资本发展优势特色产业等方面的政策举措，建立产业发展带动村集体经济的联结机制，促进集体经济发展。二是坚持盘活农村资产。按照深化农村集体产权制度改革的总体要求，全面摸清县域内集体经济资产底数、明晰产权归属，立足实际、设计完善有效利用“四荒地”、村集体建设用地和闲置资产等资源的政策举措，盘活农村资产，构建归属清晰、权能完整、流转顺畅的农村集体资产保值增值长效机制。三是坚持发挥基层组织和领头人的带动作用。把夯实基层基础作为固本之策，谋划提出加强基层组织建设、新型职业农民培育等有效措施和重点工程，充分发挥村“两委”班子的带动作用，培育“一懂两爱”人才队伍，带领村民增收致富，增强农村集体经济发展的内生动力和造血功能。
（五）注重农业与互联网融合，推进农村信息化发展。一是坚持推进生产经营信息化。按照政府引导、企业主体的原则，谋划农业农村信息化示范项目。加快推进物联网、大数据、云计算在农业生产全过程的应用，实现数字化监测、智慧化决策和自动化管理，提高生产效率。加快发展农产品电子商务，构建符合区域特点的电商平台，推进农产品电子化交易，保障田头市场、批发市场、冷链物流等环节关键信息的互联互通。二是坚持推进农产品生产加工全程可追溯。谋划建设农产品全程可追溯系统，搭建全产业链大数据分析平台，推进主要投入品和农产品全过程的标记、识别和溯源，提高农产品质量安全监管水平。三是坚持推进数字乡村建设。遵循便民服务、科学管理的原则，构建集农业生产、农村公共服务、人居环境监测、就业创业指导等为一体的网上综合管理服务平台，形成完善的乡村管理服务体系，实现乡村管理的数字化、精准化。
（六）注重要素融合，深化农村改革。一是坚持稳定农村基本经营制度。落实第二轮土地承包到期后再延长三十年这一重大制度安排，统筹谋划好农田整治和基础设施建设、适度规模经营等重大项目，既兼顾当前更要着眼长远。完善农村承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”制度，提出农村承包土地经营权融资担保和入股农业产业化经营的政策措施，创新土地流转方式，发展多种形式适度规模经营。建立农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度，完善有效利用农民闲置宅基地和闲置农房的政策举措。二是坚持创新农业农村投融资机制。以加快形成财政优先保障、金融重点支持、社会积极参与的多元化投入格局为目标，完善农村投融资体制机制，加强财政涉农资金整合，创新财政投入方式，拓宽投融资渠道，构建PPP合作、农业保险、两权抵押贷款、土地收益返还等投入模式，充分发挥财政支农资金撬动引领作用，切实提升支农资金使用效益，优化投入供给。三是坚持吸引人才下乡返乡。以畅通智力、技术、管理下乡返乡通道为目的，创设激励政策，吸引企业家、专家学者、本土有志人士、党政干部等各类人才下乡返乡，开展投资兴业、办学育人、交流合作、技术指导和包村包户，协同推进乡村振兴。
（七）注重协作融合，综合施策形成合力。一是坚持党的领导。规划制定工作中，要坚持党总揽全局、协调各方，党政一把手是第一责任人的工作要求。规划中要明确各相关部门推动乡村振兴的工作职责和任务，构建考核评价机制，做到事事有规可循、层层有人负责。二是坚持协同配合。要建立规划编制的部门协作机制，农业农村部门要加强与各相关部门的密切沟通，围绕规划重点任务和重点工程，协同谋划乡村振兴的有效举措，提高财政、土地、科技、人才、金融等各项工作的协同性，引导社会资本加大投入力度，形成合力推进乡村振兴的工作局面。三是坚持多方参与。要充分调动村民和社会各界参与乡村振兴规划编制的积极性，广泛听取意见、凝聚共识，汇集各方智慧，构建政府组织、市场力量、社会各方协同推进的乡村振兴格局。
总之，要下大力气、立足全局、统筹城乡，突出融合发展，精心编制好符合实际、切实可行的县域乡村振兴规划，为乡村振兴各项工作健康有序开展提供科学遵循。
（作者单位：农业农村部规划设计研究院）
（责任编辑：景远）
