中共中央政治局2月21日下午就我国脱贫攻坚形势和更好实施精准扶贫进行第三十九次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，言必信，行必果。农村贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困，是全面建成小康社会的底线任务，是我们做出的庄严承诺。
扶贫开发的重点是“扶”，难点是“怎样扶”？贫困地区不仅需要“造血功能”，还要研究因地制宜的发展路径。西安市的连片贫困区集中在秦岭北麓。2016年，为贯彻落实中省市关于“精准脱贫”，打好脱贫攻坚战的精神，课题组确定灞桥区、蓝田县、户县、周至县四个贫困户集中连片的区县为主要研究范围。
秦岭山区贫困村的致贫类型
一是秦岭深山区的基础设施不能满足村民经济发展需求。杨家堡村是蓝田县最远的村子，与陕南商洛市相邻，村子外出的唯一一条村级公路需要穿插过商洛市的两个村子。交通的不便使得土鸡蛋、黑猪肉、黑木耳等农产品无法及时运出山外，家庭收入主要靠年轻人外出打工和少许农业收入。村子的通信设备也很差，只有中国电信有微弱信号。周至县王家河位于秦岭山金丝猴保护区，土地90%是坡地，村子已被纳入省市规划的移民搬迁村。但是，一些不愿意搬走的农户分散地住在几个山头，村组之间间隔太远且道路状况极差，造成行政管理成本和扶贫成本很高，不利于留守村民经济发展。
二是部分贫困村经济发展转型困难。在调研中发现，相较深山处的村庄，位于秦岭浅源处的村子普遍经济基础较好，除个别因病返贫或无劳动力的家庭外，绝大部分家庭已消除了绝对贫困。例如，灞桥区水泉子村地处洪庆山区，村内主要以农家乐经营和小杂果种植两大产业为主导，借助两条公路穿村而过的交通优势，全村农家乐经营户占总户数的37%，不仅解决了本村脱贫问题，还带动了周边村庄的乡村旅游和留守妇女就近就业问题。但是，面临本村发展地理空间局限和周边同质化竞争的不利因素，需要上级部门对周边村庄土地资源进行整合及发展的差异化、互补性技术指导。户县石井镇直峪口村以前靠加工白石灰为业，村民整体比较富裕。秦岭实施严格的生态保护后，取缔了周边的石灰加工场，农民家庭收入依靠种植葡萄和年轻人打工，收入大不如前。
第三类是基层党组织尚未在脱贫工作中充分发挥领导作用。基层党组织是带领群众脱贫致富的战斗堡垒。调研中发现，凡是基层党组织强硬的，本村的经济发展就呈现出蒸蒸日上的气象，反之，村子表现为经济衰败、人心涣散，村级领导班子不团结。还有一些基层党组织成员年龄偏大，缺乏发展思路，“等靠要”思想严重。访谈中，课题组发现，有的第一书记或村委会把扶贫工作简单视作搞村民平衡，即把低保指标轮流分配给每家每户，貌似做事公道却丧失了政府扶贫的本意，造成村子新矛盾——贫困户各种扶贫款项和补贴所得超过非贫困户年收入，造成村民争当贫困户现象。
对现有扶贫模式的几点反思
早期国内扶贫模式主要有基础设施扶贫、教育扶贫、医疗救助等等，主要解决农民的基本生存问题。近年来，经过各级政府“大水漫灌式”扶贫发展，正在进入精准扶贫阶段。除政府救助外，各地主要通过产业扶贫、金融扶贫、劳动力转移、技能培训、移民搬迁等手段，解决贫困连片地区的造血能力问题。西安也经历过类似发展阶段。经过三年多的扶贫，我市的扶贫工作整体迈入第二阶段，即农村的绝对贫困问题已经基本解决，但相对贫困现象还相当普遍，城乡人均收入、区域经济发展能力差距较大，扶贫模式需要进一步整合。
一是扶贫模式较单一。在走访中发现，许多贫困村自然环境非常优美，像杨家堡村，森林覆盖率达90%以上，村子被青山绿水环绕，像一个世外桃源，是自驾游和背包客的理想旅游地。市上的对口扶贫单位花了大量资金开展了土鸡和关中黑猪养殖，黑木耳种植。这种产业扶贫虽然取得一定成效，但是，由于农产品市场价格波动较大、养殖业扶持政策的不断变化，加之交通不便，使得农民加入种植、养殖业合作社的积极性不高，产业扶贫的成效没有凸显。
二是对生态保护区的市级财政转移力度不够。蓝田、周至这两个县位于西安市水源涵养区，市规划上不允许发展重工业，甚至离水源地较近的地方，也不允许大量发展农家乐。因县级财政收入有限，市级财政转移支付仅能满足县级公务员和事业单位人员的工资开支，能用于经济发展的资金杯水车薪。周至县曾发生因乡镇村财政能力不足而挪用扶贫资金的问题。针对蓝田杨家堡村发展特色乡村旅游问题，县、镇干部认为旅游扶持资金缺口太大，县级财政目前也无能为力。
三是农民再就业技能不足而无法脱贫。课题组通过访谈了解到，王家河村有部分搬迁村民搬出去又搬回来。这些人家普遍缺乏基本的打工技能，家庭收入只有低保和农业各项补贴。家庭无力支付搬迁房的房款和装修费，只好留在原地。这样的家庭非常看重政府低保，如果一个村这样的情况很多，村委会就很难平衡低保指标。直峪口村、王家村的干部也反映，村子的年轻人只能在县城或西安市从事建筑、装修、家政或道路绿化等体力工作，而且，随着整体经济的不景气，这样的工作也越来越难找，工作报酬也很低。王家村村民到周边省金矿或煤矿打工致残、致死也是家庭返贫的主要原因之一。
“精准扶贫”工程中呈现的一些新特点
一是经济发展较好的地方人口结构较合理。一个人口结构合理的村庄应该是老、中、幼人口比例协调。在周至的老县城和灞桥的水泉子村，我们见到大批年轻人参与家庭劳动。位于秦岭深处的周至老县城，因知名作家叶广芩的《老县城》一书的介绍，成为西安市、甚至省内外的乡村文化旅游热地。村子年轻人更愿意在家就业，农家乐收入不但超过外出打工，还可以照顾家庭。在每年的旅游旺季，村子还需要雇用大量的人员，解决了周边村民就业问题。同样的情况也出现在水泉子村。水泉子村因地理优势，一年四季可以搞乡村旅游。春天可以采摘樱桃，夏天避暑，秋天采摘杂果，冬天赏雪，农家乐户均年收入在20-30万左右。此外，灞桥区推行的校车服务，可以满足中小学生每天回家的需求。在访谈中，多位村干部说，繁荣的经济活动不仅解决了人口结构失调问题，也促进了家庭和邻里和谐。
二是农村种植人才培训的边际效应在递减。扶贫中，技能培训被视为提高农民就业能力、增加家庭收入的重要途径，进而促进农村脱贫。然而，跨过温饱阶段的技能扶贫，随着农业产业的衰落，这种技能的边际效应也在递减。比如周至的猕猴桃、户县的户太八号葡萄都存在市场饱和问题，政府已经停止种植补贴。从事这些产业的农民，即使种植技术再高，增收空间也有限。未来这些技能人才怎么实现就业转型？政府要在产业规划上未雨绸缪。
三是发展现代农业与农民就业矛盾逐步显现。调研发现，在周至和户县的现代农业示范区都采用集成高效的现代技术，吸纳农业劳动力的能力有限。由于种子、农药、人力、土地承包价格不断上涨，现代农业基本采用电脑程序化操作，一个几百亩的产业园只需要几个、十几个工人打理。刚刚脱贫的农民就业出路正在变窄。现在产业扶贫项目绝大部分是分散经营，生产初级农产品，缺乏深加工技艺。处于产业链、价值链低端的种植技能，在不久的将来面临被现代农业淘汰的结局。普通农民有可能将再次面临失业问题，城乡居民收入差距再次拉大。只有少部分懂技术、会管理的优秀分子，可能成功转变为职业农民。所以，破解这个死结将考验政府的发展能力。
综上所述，我们认为，首先，根据秦岭山区独特的自然环境，发展劳动密集型的乡村特色旅游，农民不仅就业门槛低，收入稳定，解决家庭整体就业，还可以延伸农业产业链，实现“一、二、三”产融合发展。这或许也是未来农村新一波劳动力转移成本最低的一条路。其次，现代农业的发展必须与农民就业相结合。政府要把对现代农业企业的资金和政策扶持与当地农民的就业与技能培训成效相结合。最后，针对连片贫困区的扶贫工作，政府最迫切的任务是把产业扶贫、电商扶贫和金融扶贫相结合，提供“产-销-转”一条龙政策服务。其中，金融不仅是农业贷款、项目贷款问题，还要研究农产品商业保险和民间风投引进的办法。
（作者系市社科院政治与法律研究所所长、副研究员）
（责任编辑 ：景远）
