经济日报-中国经济网1月15日讯 为落实党中央乡村振兴战略和精准扶贫、精准脱贫基本方略，大力支持普惠金融发展，近日，银监会印发了《关于开展投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点工作的通知》（以下简称《通知》），完善了村镇银行监管制度，调整优化村镇银行投资管理模式和设立方式，进一步加强和改进偏远地区和欠发达地区普惠金融服务水平。银监会有关部门负责人回答了记者提问。
一、发布《通知》的背景是什么？
党的十九大报告高度重视“三农”工作，提出实施乡村振兴战略。2017年全国金融工作会议提出“建设普惠金融体系，加强对小微企业、‘三农’和偏远地区的金融服务，推进金融精准扶贫”的工作要求。作为立足县域、支农支小的专业化社区型银行，村镇银行是农村金融服务体系不可或缺的组成部分，也是发展普惠金融和实施金融扶贫的重要载体。
根据党中央、国务院决策部署，近年来，银监会始终坚持“低门槛、严监管”的原则，不断优化完善监管政策，积极稳妥推进村镇银行培育发展。经过十年发展，村镇银行培育工作取得积极成效，在健全农村金融体系、激活农村金融市场等方面发挥了积极作用，已经成为服务“三农”和小微企业的金融生力军。截至2017年9月末，全国共组建村镇银行1567家，中西部地区组建1018家，占比65%；村镇银行县（市、旗）覆盖率达到67％，其中覆盖了411个国定贫困县和连片特困地区县。已开业的村镇银行资产总额1.3万亿元，已累计向474万农户和小微企业发放贷款3.6万亿元，农户和小微企业贷款合计占比92.1％，户均贷款38万元，支农支小特色显著。
为进一步提升普惠金融服务覆盖面，提高村镇银行培育发展健康度和支农支小服务能力，加快建立完善多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，银监会印发《通知》，从完善准入政策、加强定位监管、加强风险监管三个层面，提出了进一步完善村镇银行监管政策的具体要求。
二、《通知》对挂钩政策做了哪些调整？
为落实国家区域协调发展战略，引导村镇银行重点布局中西部和欠发达地区，自村镇银行培育发展初期，银监会就提出了“东西挂钩、城乡挂钩、发达与欠发达挂钩”的“三挂钩”政策，并不断予以完善。结合前期挂钩政策的执行情况，《通知》重申了老少边穷地区视同西部地区，河北、辽宁、海南三省视同中西部省份，新疆所有县市视同国定贫困县等现有政策。为进一步贯彻落实党中央、国务院关于加强普惠金融服务、推进脱贫攻坚战略及部署，同时考虑到不同省份的实际情况，《通知》增加了连片特困地区执行与国定贫困县相同的挂钩政策以及青海所有县市视同国定贫困县等特殊倾斜政策。
三、投资管理型村镇银行属于哪类机构？
投资管理型村镇银行（简称投资管理行）仅调整增加了村镇银行的业务范围，其机构类别仍然是村镇银行。《通知》明确，投资管理行在村镇银行现有业务范围的基础上，增加了投资和收购村镇银行，为村镇银行提供代理支付清算、政策咨询、信息科技、产品研发、运营支持、培训等中后台服务，以及受村镇银行委托申请统一信用卡品牌等业务。
四、投资管理型村镇银行的设立目的是什么？
投资管理行模式是对现行村镇银行投资管理模式的进一步完善。自村镇银行试点以来，银监会积极支持主发起人探索可行有效的管理模式，例如指定部门管理、成立事业部管理等方式，加强对村镇银行的管理和服务。但是随着主发起人组建村镇银行数量增加，现行管理模式已经难以适应集约化管理和专业化服务的需要。由于村镇银行系统建设、产品创新、人才培训往往涉及主发起人内部多个部门职责，现行管理模式跨部门协调难度大、管理成本高问题比较突出。此外，主发起人与村镇银行的服务对象、风险特点有明显差异，因此，有必要搭建专门的中后台服务平台，为村镇银行“量身定制”产品体系和风控体系。
与现行管理模式相比，投资管理行模式有显著优势：一是与管理部门、事业部相比，投资管理行作为独立法人，能够更好统筹集中优势资源，提高管理服务效率，解决中后台服务短板。二是有利于带动社会资本投资入股。在商业银行持股比例不低于15%的前提下，《通知》要求投资管理行优先引进优质涉农企业投资入股，从而扩大民间资本投资入股村镇银行的渠道，促进建立面向“三农”和小微企业的股权结构、治理架构和服务机制。三是投资管理行能够针对村镇银行特点，建立专门的风险识别、监测、处置以及流动性支持等制度安排，构建“小法人、大平台”机制，促进形成规模效应，提升村镇银行管理能力和整体抗风险能力。
投资管理行模式实施后，村镇银行主发起人可以按照市场化和契合性原则，选择采取投资管理行模式或者现行其他可行有效的管理模式。鼓励投资设立村镇银行数量较多的主发起人采取投资管理行模式，对所投资的村镇银行实施集约化管理。
五、投资管理型村镇银行承担哪些职能？
从运营目标上，投资管理行要以促进村镇银行持续健康发展、提高支农支小服务水平为宗旨。从具体职责上，就是要实现对村镇银行的集约化管理和专业化服务，并从集团层面全面贯彻支农支小的战略定位，强化风险防控和并表管理。一是集约化投资和收购村镇银行。《通知》明确，投资管理行除受让其主发起人已持有的全部村镇银行股权外，继续发起设立村镇银行，重点布局中西部地区和老少边穷地区；按照市场化原则收购其他主发起人投资的村镇银行，提高村镇银行集约化管理水平。二是强化集约化管理和专业化服务。通过建立有效的管理体系和中后台服务体系，全面提高村镇银行管理水平，同时降低村镇银行运营成本，实现规模经济效益。三是制定支农支小整体发展战略规划，支持村镇银行建立特色化的商业模式和激励约束机制，通过发挥商业银行专业技术优势和村镇银行社区型银行特点，激活农村金融服务链条，更好满足县域“三农”和小微企业的金融服务需求。四是强化风险管理，建立适应村镇银行业务特点的风险管理体系和内控制度，实现对村镇银行各类风险的有效识别、计量、监测和控制。
六、投资管理型村镇银行怎样设立？对试点怎样安排？
《通知》明确，已投资一定数量村镇银行且所设村镇银行经营管理服务良好的商业银行，可以新设或者选择1家已设立的村镇银行作为投资管理行。采取新设方式的，应履行村镇银行设立的行政许可程序。采取选择1家村镇银行方式的，应履行村镇银行相关变更事项的行政许可程序。
投资管理行模式遵循“先试点、后推开”的实施原则。优先选择设立村镇银行数量较多、经营管理和服务良好、具有继续设立村镇银行意愿的主发起人开展试点，同时根据主发起人类型，分类选择具有代表性的银行参与试点，取得经验后再逐步推开。
七、实施“多县一行”政策的主要考虑是什么？
《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号）指出，要“优先支持在贫困地区设立村镇银行……等机构”。当前，国家扶贫开发工作重点县、连片特困地区和深度贫困地区是脱贫攻坚的重点，也是村镇银行培育工作的重点支持地区。但是由于受经济发展水平、人口总量和自然环境等多种因素限制，不少县市尚不具备村镇银行设立和经营的条件，如果单独设立村镇银行法人机构，很难实现商业可持续发展，也不利于防控金融风险。
为平衡金融服务覆盖和机构商业可持续问题，银监会实施了“多县一行”政策，总体思路是在同一省内相邻的的多个县（市、旗）中，选择1个县（市、旗）设立1家村镇银行，并在其邻近的县（市、旗）设立支行。这一模式既能较好保障村镇银行健康持续发展，又有利于提高欠发达地区金融服务的覆盖面和可得性，进一步加大金融扶贫力度，缓解欠发达地区尤其是贫困地区金融服务薄弱问题。
八、哪些区域可以实施“多县一行”？对试点如何安排？
《通知》明确，中西部和老少边穷地区经济总量小、人口少、村镇银行可持续发展基础薄弱的相关区域，特别是国定贫困县相对集中的地区和深度贫困地区，可以实施“多县一行”。
《通知》明确了“先试点、后推开”的实施原则。对符合“多县一行”实施条件的省份，可先在省内符合条件的区域选择（或新设）1家村镇银行开展试点。待试点运行一段时间，银监会进行统筹评估后，再考虑扩大试点和推进常态化组建工作。
九、《通知》对强化村镇银行支农支小提出了哪些措施？
《通知》提出了三个方面具体要求和措施：一是要求各级银行业监管机构切实加强定位监管，通过有效的激励约束机制，确保村镇银行坚持支农支小市场定位和社区银行的基本特性，防止业务发展“离农脱小”。二是要求村镇银行强化支农支小战略定力，加快完善服务网络体系，创新个性化、本地化的金融产品和服务，大力支持普惠金融发展，增加贫困地区信贷投放。三是围绕提升支农支小服务能力，支持村镇银行开办新业务，促进拓宽支农支小资金来源渠道，引导金融资源更多向农村地区倾斜。
十、《通知》对加强村镇银行风险监管提出了哪些要求？
《通知》从两个层面提出要求：一是要求各级银行业监管机构把防控村镇银行风险放到更加重要的位置，督促村镇银行强化风险管理，构建科学合理、运行高效的风险控制体系，有效防范和控制各类风险。二是要求各级银行业监管机构切实落实属地监管责任，健全多维度、前瞻性的风险监测预警体系，提升监管有效性。特别是要抓好村镇银行合规监管，对违法违规行为，要加大监管力度，依法从严进行处罚。
（责任编辑：景远）
