2023年，我国农村居民和脱贫县农村居民人均可支配收入分别达到20133元和15111元，同比分别增长4.2%和5.4%。然而，农村仍有3349万低保对象和435万特困供养人员，这部分低收入人口具备的资源和能力较为薄弱，依靠自身增收难度较大。为此，防止返贫和低收入人口的监测和帮扶在最近几年的中央一号文件中屡次被提及。2021年和2023年中央一号文件同时强调了防止返贫和低收入人口的监测和帮扶。更重要的是，2024年中央一号文件细化了如何落实监测帮扶机制：一是将“两种监测”衔接，推动防止返贫监测与低收入人口动态监测信息平台互联互通；二是将“两种帮扶”衔接，推动防止返贫帮扶政策和农村低收入人口常态化帮扶政策衔接并轨。
地方政府缺乏低收入人口的界定标准，是落实监测帮扶机制需要解决的首要问题。目前，地方政府尚未达成低收入人口界定的共识，难以估计低收入人口的规模和比例。在政府相关工作中涉及到的低收入人口一般包括特困供养人员、最低生活保障对象、低保边缘家庭、支出型困难家庭，以及脱贫不稳定、边缘易致贫和突发严重困难人口。其中，民政部门负责特困人员、低保对象、低保边缘家庭、支出型困难家庭，乡村振兴部门负责脱贫不稳定、边缘易致贫和突发严重困难人口。防止返贫与低收入人口交叉重叠，容易造成政策条块分割、救助帮扶资源分散。破解农村低收入人口增收难题，除了持续加强产业和就业帮扶，还必须建立针对低收入人口的统一转移支付制度。为此，要确定农村低收入人口的界定标准，推动防止返贫监测与低收入人口动态监测信息平台互联互通，统筹整合现有民政和乡村振兴部门的救助帮扶政策，推动防止返贫帮扶政策和农村低收入人口常态化帮扶政策衔接并轨。可从如下三个方面入手：
第一，整合低收入人口识别体系。促进低收入人口向中高收入阶层跃升，需要在清晰界定农村低收入人口基础上，把握其增收现状和问题。一般而言，个体抵御各种风险的能力总是有限的，因病、因残和突发意外是低收入的最重要原因。一旦青壮年劳动力因事故发生意外丧失劳动能力，整个家庭可能变成零收入，而不仅是低收入。要突破基于防止返贫的识别局限，适当放宽低收入人口的认定条件，提高补贴标准，扩大享受低收入人口帮扶政策的覆盖面，在监测衔接基础上增强低收入人口帮扶政策的包容性、精准性和有效性。
第二，动态调整和管理。低收入人口中包含了一部分潜在中等收入群体，通过潜能开发，具有较大可能跃升为中高收入阶层。同时，中高收入群体也有一定的概率跌入低收入人口行列，低收入人口在跃升为中高收入群体后也有可能重返低收入人口。对于收入阶层的动态性和流动性，要建立动态调整机制，让转移支付的提高程度不低于农村居民收入的增长速度；对于低收入人口也必须实行真正动态管理，确保低收入农户在跌入贫困线后能够快速及时被识别、被帮扶。针对低收入人口阶层跃升面临的资源和能力缺乏问题，要准确、及时地采取合适的增权策略，强化阶层跃升后的增收韧性。
第三，构建政策支持体系。要从真正意义上实现阶层跃升和可持续增收，需要从根源对低收入人群及其子女的健康和教育人力资本进行支持。加大优质教育资源向欠发达地区倾斜力度，提高低收入人口基础教育水平，阻断贫困代际传递。大力支持欠发达地区职业教育发展，鼓励高职扩招向欠发达地区倾斜，实现低收入人口学以致用。除了低收入人口专项帮扶，还要针对困境老年人、困境儿童和重度残疾人建立家庭照顾津贴制度；在全国层面建立普惠性育儿津贴制度，减轻家庭育儿负担；将困难残疾人生活补贴改为伤残生活津贴，大幅度扩大津贴受益范围。
（作者单位：农业农村部农村经济研究中心）
