巩固拓展脱贫攻坚成果
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实现巩固脱贫成果同乡村振兴双向嵌入

2022年01月25日 09:41   来源:经济参考报   □左停

  巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴战略有效衔接是一个双向嵌入的过程,而非单向适配乡村振兴。当前在实施过程中存在双向互动不足的问题,因此巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接应该从两个方向共同着力:一方面,巩固脱贫攻坚成果是乡村振兴的前提和优先任务,通过巩固欠发达地区脱贫攻坚成果为推进乡村振兴奠定坚实基础;另一方面,在推进乡村振兴过程中要持续常态化关注脱贫地区的脱贫人口,巩固脱贫攻坚成果,加快建立防贫长效机制。

  推进乡村振兴要提升防贫意识

  贫困的内涵随着社会发展不断丰富拓展,其标准亦会随之动态调整。乡村振兴作为一项长期性的制度安排,应将脱贫防贫目标内嵌于制度运行体制中,提升防贫意识、重视防贫举措。虽然我国已经全面消除绝对贫困,但仍处在并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的主要矛盾没有变。因此,乡村振兴战略的制定与实施要坚持补短板意识和问题意识,聚焦欠发达地区与低收入户的急难愁盼。政府公共财政仍应对欠发达地区给予更多政策支持,促进落后地区发展以营造有益于脱贫对象的发展环境,提升他们的发展能力和发展水平。

  要将对低收入群体的帮扶目标与举措内嵌于产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕各维度,推动帮扶工作在乡村振兴战略中的主流化、常态化、机制化。具体而言,一是要尽快建立一个内嵌式、稳定的新型帮扶机制。把防贫帮扶问题纳入国家和各部门的常规性治理工作中。二是加快构建“两个一体化”的乡村发展治理体系。一方面要建立城乡一体化的发展体系。由具体政府部门负责,协调政府、企业、社会各方资源,统筹推进农村和城市低收入综合治理;另一方面,构建多部门协同一体化乡村发展治理体系,加快构建由教育、医疗、卫生、民政等多部门参与的帮扶格局,在养老、医疗、社会救助、社会福利等方面加大保障力度,打破帮扶工作“碎片化”的治理困境。

  在巩固脱贫成果中拓展帮扶对象和内容

  要从帮扶对象和帮扶内容方面逐步适度拓展脱贫攻坚成果。脱贫攻坚后期,我们已经把易致贫的边缘群体纳入帮扶对象,脱贫后我们又把突发困难群体纳入防贫监测范围。今后帮扶对象应逐步拓展至更多的低收入群体。既有的脱贫政策主要针对农村,但实际上又超越农村,涉及就业、生态环境、基础设施等诸多方面,巩固拓展脱贫攻坚成果既要体现于乡村振兴战略中,又要反映在城乡融合发展和新型城镇化战略中,特别是在具有包容性的经济社会政策上有更多体现。例如,城乡相对困难群体如低收入群体并非基本需求不足,而是收入不充分。此类群体一般为城市非正规就业者或底层就业劳动者,常规的开发式扶贫难以化解其问题,需要政府着力健全收入分配机制,缩小收入差距。初次分配和再分配都要兼顾效率和公平,再分配更加注重公平,坚持在经济增长的同时实现居民收入同步增长、在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高,尤其要重视提高劳动者的工资回报。简言之,乡村振兴战略下的巩固脱贫攻坚成果的政策应不断拓展到低收入群体、脆弱群体,实现有利于此类群体福祉提升的基本目标;通过乡村振兴战略规划构建农村防贫和稳定发展的长效机制和分类型的政策保障,实现脱贫攻坚成果与乡村振兴战略的衔接互嵌。

  实施分类帮扶支持政策

  考虑到我国区域发展不平衡,不同地区的乡村处于不同发展阶段,有关部门应针对不同发展阶段、不同类型的群体实施分类施策、因地因时制宜。对于东部发达地区,重点要考虑老年群体的困难纾解和照料护理服务问题;对于中部地区,重点应考虑以农民工群体为代表的稳定就业和社会保障体系完善等问题;边疆少数民族等欠发达地区仍需要政府的直接投资和项目干预。从村庄来讲,对于集聚提升类村庄应在原有规模基础上有序推进改造提升,鼓励发挥自身比较优势,强化主导产业支撑,支持农业、工贸、休闲服务等专业化村庄发展;城郊融合类村庄加快城乡产业融合发展、基础设施互联互通、公共服务共建共享,在形态上保留乡村风貌,在治理上体现城市水平,逐步强化服务城市发展、承接城市功能外溢、满足城市消费需求能力,为城乡融合发展提供实践经验;特色保护类村庄加快改善村庄基础设施和公共环境,合理利用村庄特色资源,发展乡村旅游和特色产业,形成特色资源保护与村庄发展的良性互促机制;搬迁撤并类村庄坚持村庄搬迁撤并与新型城镇化、农业现代化相结合,依托适宜区域进行安置,避免新建孤立的村落式移民社区。

  从帮扶群体来讲,应精准实施针对不同脱贫人群的防贫策略。对稳定脱贫人群,应分阶段、分层次、分类别调整脱贫攻坚期超常规帮扶措施,同时,要充分利用新型城镇化发展机遇,发挥脱贫致富典型示范引领作用,既巩固和扩大脱贫工作成效,又为农村社区防止返贫创造有利的宏观经济环境。对暂时性困难人群,充分发挥金融保险的风险转嫁与分散、经济补偿与给付功能,为这类人群应对各类风险装上“保险锁”。对遭遇重大疾病、突发事故、意外伤害或其他特殊原因导致基本生活陷入暂时困难的群众加强临时救助、救济。对边缘人群,发挥社会保障制度功能的同时,通过机制创新激发其发展动力和潜力。对有劳动能力的帮扶对象,给予小额信贷、技能培训、公益岗位等帮扶支持。探索建立农业适度规模经营模式,不断完善订单农业机制,对订单农业关键环节予以补助,调动脱贫对象发展产业的积极性。对完全或部分丧失劳动能力且无法通过就业获得稳定收入的脱贫对象,按规定纳入农村低保或特困人员救助供养范围。对易返贫人群,要以提高水平和减少下行波动为政策着力点,多措并举打好防贫“组合拳”。

  过渡期内要把握好政策调整的节奏和力度

  中央设立了巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的五年过渡期,在过渡期内既要考虑从攻坚期到过渡期的政策调整,又要考虑向过渡期以后的政策调整,这就需要把握好政策调整的节奏、力度,实现平稳过渡。如小额信贷政策建议转变为适度竞争性政策,应面向广大低收入人口而非仅限于脱贫人口,既可以扩大政策覆盖群体又能提高资金利用效率;对于医疗政策要实现关口前移,加强公共卫生预防投入,注重为低收入人口提供参保前的费用代缴与健康促进。通过革新社会救助思维,推进救助方式多重化。构建社会救助权责对等机制,受助者在获得救助缓解临时困难的同时,也应履行参加旨在助其提升能力与发展机会的帮扶培训,通过积极自救摆脱困境。

  以解决低收入相对贫困和乡村振兴为目标,对脱贫攻坚中的一些政策实行优化和制度化。一是合理调整扶贫资金的适用范围,除了财政扶贫资金外,其他渠道的扶贫资金,应适度放宽条件考虑支持条件较差的非贫困村和贫困边缘群体;二是及时制定管理办法,延续既有针对欠发达地区的金融帮扶政策和资产收益扶贫政策,优化扶持对象,适当提升此类政策的经济竞争性,适度覆盖部分有经营能力的贫困边缘群体;三是把指向新型经营主体的乡村振兴政策适度下移拓展,形成包含普通农户发展的支持保护政策体系,普遍提升农村人口的获得感。

  由于造成低收入的原因比较复杂,因此需要建立普惠性的乡村振兴政策和面向欠发达地区和低收入人群的特殊政策,形成分区域、分类型、分层次的多样化社会保障体系。救助内容方面,通过资金、实物和服务多种方式分层分类给予救助,避免“一刀切”。以家庭为单位进行救助,注重家庭结构差异,综合考量家庭规模、婚姻状况、育儿成本、劳动力结构以及储蓄情况,对单亲家庭与弱劳动能力家庭给予更多政策倾斜。对于无劳动能力者以现金救助为主,服务救助为辅;对于有劳动能力者以服务救助为主,现金救助为辅,依据被救助者实际诉求提供救助帮扶。救助主体方面,构建救助主体多元参与格局,充分发挥社会组织和慈善力量参与救助,调动社区活力形成互助体系。

  推进欠发达地区农村中心集镇建设

  作为与乡村振兴衔接的节点和载体,以农村中心集镇为枢纽,加强基本公共服务供给和产业设施支持,需要发展和完善服务农村产业发展设施支持和服务体系,补齐幼儿养育和敬(养)老机构等乡村建设的短板。

  在人口老龄化的社会背景下,农村地区的老年人口数量快速增加,很多地区的养老服务和资源供需失衡,农村老人容易成为后扶贫时代的易贫群体。建议面向农村老人群体建立经济困难补贴,鼓励乡镇敬老院向社会人士有偿开放,使老人在家庭照料缺失的情况下有解决晚年基本生活的途径,要重点提升农村养老服务供给、改善敬老院的养老服务水平。同时,还可以鼓励基层医疗服务机构和人员与敬老院合作,探索医养结合的实践。或者将农村老人照料缺失和基层医疗服务对象减少的问题相结合,探索“基层医疗+养老”模式,既缓解农村老人缺乏照料的困境,也增加基层医疗服务内容和收入来源。此外,大量农村青壮年人口外出务工导致农村留守儿童问题,建议将以救助为导向的教育帮扶政策转变为国民人力投资制度,增加学前教育的保障水平。

  应以城镇和乡村中心集镇为节点,科学布局和发展仓储、物流等服务设施,用于建立完善全产业链的基本公共服务,解决农产品储运、加工、销售的各种困难。加强农村物流网络体系建设和欠发达地区基础设施建设,降低生产运输成本和损耗,加强农产品产地批发市场建设,推进农产品流通转型升级,提升农村产业增加值。新型经营和社会化服务主体发展壮大,是实现小农户与现代农业有机衔接的纽带,更是落实乡村振兴战略的有效手段。充分发挥农民专业合作社、龙头企业和其他社会服务机构的带动作用,为农民提供全方位的社会化服务,同时加强对服务主体的监管,保护农民利益。

  (作者系中国农业大学人文与发展学院教授、国家乡村振兴研究院副院长,北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员)


(责任编辑:景远)

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