本报记者 乔 欣 通讯员 李晓斌
打赢脱贫攻坚战，实现全面脱贫，让所有群众早日实现全面小康，是我们责无旁贷的历史任务。
2017年，新的“扶贫攻坚任务”已然到来，在这场艰巨的“战役”中，如何确保扶贫“步子”走得更稳、更快、更扎实？——省人大常委会法工委负责人介绍说，扶贫工作进入“攻坚“阶段”，将相关法律、法规“吃透“，就显得尤为重要。
2015年7月24日，青海省第十二届人大常委会第二十次会议表决通过了《青海省农村牧区扶贫开发条例》，条例明确了扶贫开发对象、扶贫开发工作机制、扶贫开发措施以及扶贫开发项目与资金管理等内容，通过遵循政府主导、社会参与、自力更生、精准扶贫的原则，全面提高扶贫开发的针对性和实效性。条例的出台为今后我省深入开展扶贫攻坚活动，进一步改善贫困人口生产生活条件，加快贫困地区经济社会发展将起到重要作用。
立法背景
青海省属于全国特殊困难地区，贫困面广、贫困程度深、贫困人口多，全省有42个县（市、区、行委）分别属于国家扶贫开发工作重点县和国家划定的集中连片特殊困难地区，省内尚有53.97万贫困人口，且大多数居住在干旱地区和高寒牧区，扶贫开发工作难度大，扶贫攻坚任务十分繁重。为了依法推进和规范农村牧区扶贫开发工作，加快贫困地区经济社会发展，实现贫困地区和贫困人口脱贫致富，制定扶贫开发条例是十分必要的。
立法过程
2014年12月，青海省人民政府向省人大常委会提出了审议《青海省农村牧区扶贫开发条例（草案）》（以下简称草案）的议案。2015年3月25日，省十二届人大常委会第十八次会议对草案进行了第一次审议。初审后，常委会组成人员认为制定本条例很有必要，但草案中规定的扶贫工作机制、措施、资金管理等内容需要进一步充实和完善。会后，法工委根据常委会会议的审议意见，对草案进行了研究修改，并将修改稿印发各市、州人大常委会，书面征求各地区意见。赴省内外进行立法调研，了解和掌握扶贫工作实际情况，广泛听取了各方面的意见建议。对草案作了多次的论证修改。
2015年7月20日，省人大常委会召开第二十次会议，省人大法制委员会依法向会议提出了青海省农村牧区扶贫开发条例草案修改稿和草案审议结果的报告。常委会组成人员认为，草案修改稿认真吸纳了常委会组成人员的初审意见和各方面的意见建议，内容充实，符合我省实际，已比较成熟，同意提请本次常委会会议表决。同时，也提出了一些修改意见。会后，法工委作了认真研究，对草案修改稿进行了修改。7月23日上午，法制委员会召开第二十四次全体会议进行了统一审议，提出了草案表决稿，并在7月24日的常委会全体会议上顺利表决通过。
《条例》的结构及主要内容
《青海省农村牧区扶贫开发条例》共七章五十五条，分别是第一章总则；第二章扶贫对象和范围；第三章扶贫开发工作机制；第四章扶贫开发措施；第五章扶贫开发项目与资金管理；第六章法律责任和第七章附则。下面就条例的主要内容作简要介绍。
1、关于总则
确定了立法目的。条例第一条确定了我省扶贫开发工作的立法目的，“为了推进和规范农村牧区扶贫开发活动，加快贫困地区经济社会发展，缩小发展差距，实现共同富裕，根据有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。”
明确了适用范围。为使社会公众进一步明确扶贫开发的概念和适用范围，条例第二条指出，“本条例适用于本省行政区域内的农村牧区扶贫开发活动。”同时对扶贫开发的概念做出了界定：“本条例所称扶贫开发，是指本省各级人民政府、社会各界通过政策支持、资金投入、项目扶持、技术服务等方式，帮助扶贫对象改善生产生活条件，增强发展能力，实现脱贫致富的活动。”
提出了扶贫开发工作原则。条例结合国务院有关文件和我省实际，规定了扶贫开发工作应遵循的有关原则，即：“扶贫开发应当坚持开发式扶贫方针，遵循政府主导、社会参与、自力更生、精准扶贫的原则。”
规范了政府及其相关部门在扶贫开发工作中的职责。条例第四条规定了县级以上人民政府负责本行政区域内的扶贫开发工作，建立健全扶贫开发工作目标责任和考核评价制度。同时规定，县级以上人民政府扶贫开发行政主管部门负责专项扶贫开发工作，统筹协调行业扶贫、社会扶贫工作。其他有关部门按照各自职责做好行业扶贫工作。
2、扶贫对象和范围
首先，条例进一步规范了“扶贫对象”和“扶贫开发范围”的表述，扩大了扶贫对象的范围，把不具有劳动能力的农村牧区居民也涵盖到了扶贫对象中，体现了对不具有劳动能力的人既要救济也要扶贫的原则。即：“扶贫对象是指在扶贫标准以下的农村牧区居民”。同时规定扶贫开发范围,包括贫困户、贫困村、扶贫开发工作重点县、集中连片特殊困难地区。其次条例进一步完善了有关制定扶贫标准的规定，经征求省扶贫行政主管部门意见，确定本省扶贫标准由省人民政府扶贫开发行政主管部门会同有关部门拟定，且不低于国家扶贫标准。同时按照动态管理的要求，提出“农村牧区扶贫标准根据经济社会发展状况适时进行调整”三是国务院扶贫办和省扶贫开发工作领导小组都下发了扶贫开发建档立卡方面的规范性文件，对贫困村、贫困户的确定标准和程序作了详细的要求。因此，条例规定“县级人民政府应当按照国家和省扶贫标准、程序，确定贫困村和贫困户”。四是条例为体现对残疾人等特殊群体的优先扶贫。规定：“各级人民政府应当优先扶持贫困对象中的军烈属、残疾人、计划生育户等特殊群体”。五是按照对扶贫开发对象实行动态管理的要求，依据国务院有关文件规定。条例把“贫困村经过帮扶，已达扶贫开发帮扶任务目标；贫困户经过帮扶，经济收入已超省政府确定的农村牧区扶贫标准，并且有稳定的经济收入来源。”作为贫困村、贫困户的脱贫条件。同时还规定扶贫开发工作重点县、集中连片特殊困难地区的确定和退出按照国家和省有关规定执行。
3、扶贫开发工作机制
扶贫开发工作机制既是全省各级人民政府扶贫开发工作的依据，也是各项扶贫开发工作得以有序开展的保证。因此，条例进一步完善了本章的结构和内容，根据国务院对创新扶贫开发工作机制提出的具体要求制定了以下工作机制：
精准扶贫工作机制。“各级人民政府应当建立精准扶贫机制，实行精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，确保扶贫到村、效益到户。”
协调推进机制。“县级以上人民政府应当建立协调推进机制，通过联席会议制度等方式，加强工作联动，统筹相关部门在制定政策、编制规划、分配资金、安排项目时向集中连片特殊困难地区、扶贫开发工作重点县和扶贫对象倾斜，优化扶贫资源配置，形成扶贫开发合力。”
社会参与机制。“各级人民政府应当创新社会参与机制，制定鼓励措施，建立社会扶贫信息交流平台，为参与扶贫协作、定点扶贫、社会帮扶等活动的单位和个人提供服务。”
金融服务机制。“县级以上人民政府应当完善金融服务机制，搭建融资平台，创新金融产品和服务，完善信用体系，鼓励和引导金融资本投入扶贫开发。”
贫困县考核机制。“省人民政府应当完善贫困县考核机制，把扶贫开发作为贫困县经济社会发展考核的主要内容，科学设置扶贫开发考核评价指标，合理运用考核结果。”
监督约束机制。“县级以上人民政府应当建立健全扶贫开发监督约束机制，发挥审计、监察等部门对扶贫开发的监督作用，保障扶贫项目资金安全使用。”的内容。
4、扶贫开发措施
扶贫开发措施关系到扶贫对象的切身利益，与贫困户的生产生活息息相关，《中国农村扶贫开发纲要2011-2020年》从专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、国际合作、政策保障等方面对扶贫措施作了规定，因此，条例结合本省实际，对扶贫开发措施一章作出了明确的规定：一是专项扶贫方面规定了易地搬迁、产业扶贫的内容；二是行业扶贫方面规定了完善基础设施建设、开展科技扶贫、加强贫困地区文化建设、改善医疗卫生建设、完善社会保障制度、重视贫困地区生态环境保护的内容；三是社会扶贫方面规定了定点扶贫、东西部扶贫协作、援青扶贫、社会各界参与、国际交流与合作以及社会购买服务的内容；四是政策保障方面规定了人才保障、金融服务、加强基层组织建设、扶贫队伍建设的内容。
5、扶贫开发项目与资金管理
为便于监督管理，条例根据国家有关规定对扶贫开发项目和扶贫开发资金的范围作了明确：“扶贫开发项目包括基础设施、公共服务、产业发展、生态环境改善、能力建设等项目。”“扶贫开发资金包括国家和地方财政专项扶贫资金、信贷扶贫资金、社会帮扶资金、社会捐赠资金以及其他用于扶贫开发的资金。”
对扶贫开发项目的审批，条例规定为：县级人民政府扶贫开发行政主管部门负责组织扶贫对象和相关单位申报扶贫开发项目，会同有关部门评审后报本级人民政府批准，并报上级扶贫开发行政主管部门备案。
条例强化了对扶贫开发项目设施的管护力度，“任何单位和个人不得擅自占用、毁坏或者处置扶贫开发项目形成的设施、设备等资产。”同时针对该条款还规定了相应的法律责任。
国家有关部委下发的财政专项扶贫资金管理办法，对财政专项扶贫资金的分配方式进行了细化，条例结合我省实际作出规定：“财政专项扶贫资金由县级以上人民政府财政部门会同扶贫开发行政主管部门按照因素测算提出分配方案，报本级人民政府批准。将扶贫资金绩效、扶贫工作考核评价结果作为因素参与扶贫资金测算分配。”
6、条例法律责任一章中，在不重复国家法律、行政法规已规定相应处罚的基础上，分别在扶贫对象的确定、扶贫开发项目的申报、扶贫项目管护、扶贫资金管理、国家工作人员履职等违反本条例规定的行为方面制定了法律责任
需要说明的几个问题
在扶贫开发条例立法过程中，通过赴基层开展立法调研，以及征求各相关政府部门及法制咨询组专家意见，也征求到了不少其他意见。
有些部门提出在易地搬迁过程中，项目用地难以审批的问题。目前，在扶贫开发工作中，仍然存在着各部门联系协调力度不够的情况，扶贫开发工作只有实行政府主导、相关部门联动、扶贫开发行政主管部门具体负责、全社会共同参与的工作机制，才能实现综合扶贫、整体推进的目标。为此，条例规定了以联席会议制度为主的协调推进机制，通过建立和完善行业部门联动机制，有利于整合项目资金等各类资源，实施好扶贫开发规划的基础设施和社会公益建设项目。
关于增加扶贫工作人员配备问题。目前我省扶贫开发工作量大，工作任务重，但工作人员明显不足，为解决这一基层反映突出的问题，一方面需要政府部门及时协调人员配置，另一方面条例也作出了规定“各级人民政府应当开展驻村扶贫工作，出台激励政策，落实保障措施，确保贫困村有驻村工作队、贫困户有帮扶人。”
关于扶贫对象的动态管理问题。扶贫开发工作是一项长期性、基础性工作，在扶贫过程中要避免扶贫对象产生等、靠、要的心理，杜绝产生“养懒汉”现象。一方面要制定激励机制，充分调动贫困群众的积极性、主动性和创造性，切实增强内生动力和“造血功能”，条例在扶贫开发原则中就加入了“自力更生”的内容。另一方面需要掌握扶贫对象的生存发展资料，这就要求政府部门通过建立全省统一的扶贫开发信息网络系统，及时完善信息档案，制定扶贫对象的确定和退出机制，实施动态管理。针对这一点，条例第十二条也作出了相应规定。
关于完善政府购买社会服务方面的内容。国务院办公厅关于进一步动员社会力量参与扶贫开发的意见中提出创新参与方式，推进政府购买服务，支持参与社会扶贫的各类主体通过公开竞争等市场化方式，积极参加政府面向社会购买服务工作，有序引导社会力量参与扶贫开发。因此，条例在扶贫开发措施中规定“县级以上人民政府应当推进面向社会购买服务，鼓励参与
社会扶贫的各类主体通过公开竞争的方式，积极参加政府购买服务工作，支持社会组织承担扶贫项目的实施。”
关于确定扶贫开发宣传周。每年10月17日为国家扶贫日，为扩大扶贫开发工作的影响力，动员相关部门和社会各界组织开展广泛的宣传教育活动，条例规定“每年国家扶贫日前一周为全省扶贫开发宣传周，各级人民政府应当组织相关部门和社会各界开展宣传教育、扶贫济困等活动。”
充分发挥法治的引领和保障作用，对于推进扶贫开发重大决策部署落地落实、推动扶贫开发工作顺利开展、提高落后地区生产力等方面具有重要作用， 严谨、全面的法治保障，必将为扶贫开发工作实现“脱贫致富”目标保驾护航。
