邹一南：精准扶贫要理清“十大关系”

　　【精准扶贫专家谈】

　　作者:中央党校经济学教研部 邹一南

　　【核心观点】精准扶贫要理清“十大关系”：绝对贫困和相对贫困的关系、农村贫困和城市贫困的关系、建档标准和民主评议的关系、专项扶贫和行业扶贫的关系、政府主导和社会动员的关系、资金整合和严格审计的关系、产业扶贫和社保兜底的关系、措施到户和片区开发的关系、外部帮扶和自力更生的关系、发达地区和贫困地区的关系。

　　精准扶贫工作机制提出至今，脱贫攻坚取得良好成效。随着扶贫工作的持续深入，一些深层次体制机制弊端逐渐开始影响精准扶贫成效，为取得脱贫攻坚战的最终胜利，如期全面建成小康社会，须处理好以下十个方面的重大关系。

　　N01.绝对贫困和相对贫困的关系

　　从国际经验看，任何一个国家都未能彻底消灭贫困现象，一定范围和一定程度内的相对贫困是持续存在的。作为一个区域和城乡发展差距十分巨大的发展中国家，落后地区和落后人群的存在也将会持续很长时间。因此，扶贫既要着眼于2020年前消灭绝对贫困人口，也要放眼于2020年之后对相对贫困人口的帮扶工作。要提早进行规划，做好政策衔接，在坚决打赢脱贫攻坚战的同时，充分做好与相对贫困进行长期斗争的持久战准备。

　　N02.农村贫困和城市贫困的关系

　　精准扶贫主要是指农村扶贫。与农村人口相比，城镇虽然具有相对较高的收入水平，但所面临的生存压力要远大于农村。尤其是对于进城的农民工而言，由于离开农村无法享受扶贫政策的帮扶，同时又因没有城市户籍而无法享受市民的低保待遇，处于城市和农村“两不管”境地，如果对此类“夹心层”人群迟迟不能建立专门的扶持机制，将会产生很大的社会稳定隐患。因此，应及早建立城市贫困人口帮扶机制，完善精准扶贫治理体系。

　　N03.建档标准和民主评议的关系

　　在精准识别过程中，贫困户建档立卡的名额分配方法是国家统计局依据2855元的收入标准，估计出各省和县的贫困发生率，按10%的上浮比例逐级向下分配的。由于村级行政单位缺乏农户收入数据，在贫困户识别过程中采用民主评议方法分配建档立卡名额，从而形成建档立卡名额分配的收入标准与建档立卡名额使用的民主评议“两层皮”现象，造成一定程度上的贫困识别偏误。因此应该尽快建立科学的建档立卡方式，提高贫困识别的精准度。

　　N04.专项扶贫和行业扶贫的关系

　　我国的扶贫资金包括国务院扶贫办管理的扶贫专项资金，以及由各行业主管部门管理的带有扶贫性质的部门专项资金。扶贫专项资金受精准扶贫瞄准机制约束，使用精准度较高，而部门专项资金更多受制于行业标准，在资金使用过程中往往不受精准扶贫瞄准机制约束，造成扶贫精准度不高，存在资金使用效率较低的现象。对此，应切实提高扶贫办的统筹协调能力，各行业主管部门在实施扶贫项目时，要经由扶贫办依据精准扶贫瞄准机制的标准安排资金使用和项目验收，确保扶贫资金使用效率。

　　N05.政府主导和社会动员的关系

　　从国际经验看，非政府组织和个人等社会力量在扶贫工作中能够起到特殊的重要作用。当前，对个人和非政府组织针对贫困地区和人口的捐赠、扶助、收养等行为的立法立规还远未完善，社会合力助推扶贫的格局尚未形成。应着力解决阻碍社会力量参与扶贫的体制机制弊端，建立社会力量参与扶贫的有效激励。同时，应加快扶持以扶贫为主要任务的非政府组织，将其培养成为2020年之后对贫困帮扶的主导力量。

　　N06.资金整合和严格审计的关系

　　长期以来，由于涉农资金无法整合导致使用效率低、不符合实际的现象层出不穷。国务院办公厅于今年4月针对这一问题专门出台了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，提出要形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局，并将资金项目审批权限下放到县，这对解决“打酱油的钱不能买醋”的问题提供了政策基础。但是，下放权力的同时不能忽视资金监管，应及时建立完善在扶贫资金整合使用条件下的项目审计工作机制，划清资金整合和资金挪用的界限。

　　N07.产业扶贫和社保兜底的关系

　　目前，我国同时实行农村扶贫和低保制度，按照应扶尽扶、应保尽保的原则，将符合条件的农村低保对象全部纳入建档立卡范围，同时将符合条件的建档立卡贫困户全部纳入农村低保范围。应进一步明确产业扶贫和社会保障的关系，前者的主要任务是“致富”，后者的主要任务是“兜底”，避免出现因获得低保待遇而失去产业扶贫项目支持的现象，使农村低保制度和扶贫开发政策的有效衔接。

　　N08.措施到户和片区开发的关系

　　根据国务院《建立精准扶贫工作机制实施方案》的要求，对贫困户要逐村逐户制定帮扶计划，实现措施精准到户。同时，《中央扶贫开发规划纲要（2011-2020年）》也提出，要坚持开发式扶贫方针，把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径。我国幅员辽阔，各地区自然地理条件迥异，发展水平相差悬殊。措施到户和片区开发都是扶贫的有效方式，扶贫工作应因地制宜，符合实际。对于贫困发生率已经较低、贫困人口零散分布、自然地理条件较好的地区，应严格贯彻措施到户，一户一策的解决贫困问题。对于贫困状况严重、存在大面积连片贫困、自然地理条件恶劣的地区，应在找准贫困户致贫的个性和共性原因基础上，集中力量实施片区开发，改善阻碍区域发展的生产生活条件。

　　N09.外部帮扶和自力更生的关系

　　扶贫的主体是政府，但是外部帮扶无法从根本上实现贫困户的稳定脱贫，要真正摆脱贫困还需发挥贫困主体自身的能动作用。在扶贫工作中，应改变政府包办一切的工作方式，避免急功近利的思维模式，着力提高贫困群体的参与性，避免使贫困户形成“等、靠、要”思想，由“要我脱贫”转变为“我要脱贫”。

　　N010.发达地区和贫困地区的关系

　　贫困的形成固然有贫困群体自身条件和贫困地区区位条件的原因，但国家政策的倾斜一定程度上也会影响地区的发展。当前，新一轮改革开发所设立的试验区、自贸区大多集中在东部沿海发达地区，使得全国的优质资源进一步向这些地区集中，客观上加大了发达地区和贫困地区在发展机会上的差距，使落后地区更加“边缘化”。国家在制定新的地区发展规划和设立新的特区时，应对这一问题加以考虑，避免在国家层面形成扩大区域差距的政策导向。